لزوم حکمرانی آب به جای حکمرانی بحران
- توضیحات
حکمرانی آب در ایران طی دهه‌های گذشته به جای حل مساله همواره بر به تعویق انداختن بحران‌ها تکیه داشته است. از‌این‌رو تمامی تدابیر اتخاذشده در این زمینه بهرغم هزینه‌های بالای مادی و اجتماعی تنها وقوع بحران را به تاخیر انداخته است و البته همزمان مشکلی بر مشکلات پیشین نیز در این حوزه افزوده است. این در حالی رخ می‌دهد که از زمان تشکیل نخستین حکومت‌ها در ایران، موضوع تقسیم آب با توجه به جامعه اغلب کشاورز این سرزمین امری اساسی بوده و حکمرانان همواره با دعاوی آب در ایران مواجه بوده‌اند؛ اما این امر هیچ‌گاه به وسعت و ناترازی که این روزها شاهد آن هستیم، نرسیده بود.
سیاستگذاران ایران طی چند دهه اخیر بدون توجه به چرخه صحیح سیاستگذاری و ارزیابی تبعات اجتماعی، اقتصادی و زیست‌محیطی تصمیمات گذشته، همچنان به‌جای تمرکز بر اصلاح الگوی مصرف، می‌پندارد که با اجرای پروژه‌های عظیم سدسازی و انتقال آب میان حوضه‌ها، ناترازی منابع آب را در کشور برطرف می‌کنند. چنین رویکردی نه‌تنها به حل بحران در مناطقی که از گذشته دچار کمبود بوده‌اند نیانجامید بلکه بحران را در سطح کشور توزیع کرد. آنان می‌پنداشتند که مسائل پیچیده اجتماعی و زیست‌محیطی را می‌توان با محاسبات ساده و فنی پروژه‌های انتقال آب حل کرد؛ اما در اغلب این تصمیماتی که به‌ظاهر در راستای رسیدگی به مشکل اتخاذ می‌شد، بحران‌ها در سایر نقاط منتشر می‌شدند. اغلب پروژه‌هایی که با صرف هزینه‌های کلان اجرایی می‌شدند، ذی‌نفعان تازه‌ای را برای حوضه‌های آبریز پدید آوردند و لزوم پاسخگویی دولت را برای حل مسائل تازه افزایش دادند.
انتقال آب اغلب اوقات مساله تقاضای آب در ایران را حل نکرده، بلکه عمدتا بر میزان این تقاضا افزوده است. آب منتقل‌شده در ابتدا قرار است مساله شرب شهروندان را برای کاهش تنش‌ها و نارضایتی‌های اجتماعی مرتفع کند و تصویری از پاسخگویی دولت و عدالت را نزد آنان پدید آورد اما تقریبا هیچ پروژه انتقال آبی تنها در بخش شرب به مصرف نرسید. امروز شاهد هستیم که کویر مرکزی ایران درحالی‌که یکی از خشک‌ترین مناطق جهان است و به طور تاریخی با مساله کمبود آب حتی برای شرب دست‌به‌گریبان بوده، یکی از پرتنش‌ترین الگوی‌های مصرف آب را دارد.
کویری که شیوه زیست مردمش در طول تاریخ به سبب نوع مواجهه با همین کمبود به مثالی جهانی مبدل شده و شهری نظیر یزد را به یک میراث بشری از نوع رویارویی انسان با محدودیت‌های محیط مبدل کرده است، اکنون به یک قطب صنعتی پرآب‌بر مبدل شده و در عین حال از بحران آب رنج می‌برد. انسان کویری در تاریخ با نوع مهندسی سازگار با طبعیت حفر قنات‌ها را دنبال کرد و همزمان با درک محدودیت منابع، الگوی مصرف خود را مبتنی بر منابع محدود برنامه‌ریزی کرد. این در حالی است که سیاستگذاران امروزی با چشم دوختن صرف به امکانات فنی نوین تصور می‌کردند که باید به شیوه زیست اجدادی این سرزمین‌ها خاتمه دهند و رفاه را بر شانه تکنولوژی به مردم هدیه کنند. انتقال آب راهکاری بود که به یک ناپدیداری تمام‌عیار محیطی انجامید. آبی که وارد می‌شد تنها به مصرف شرب اهالی نمی‌رسید بلکه کشاورزی و صنعت را بر بستر محدودیت‌های طبیعی توسعه می‌داد، مهاجرت را به این نواحی افزایش داد و این امر به توسعه بی‌رویه و نامتناسب با ظرفیت‌های اکولوژیک انجامید.
بحران امروز آب در ایران ثمره همین بی‌توجهی به میراث گذشتگان، نادیده گرفتن سهم طبیعت و نگاه تک‌بعدی به پیشرفت‌های فنی است. الگوی تمرکزگرایی که در ایران اتخاذ شد، به ذی‌نفعان حوضه‌های آبریز این پیام را مخابره می‌کرد که با ورود به جرگه سیاستگذاران قادر خواهید بود طبیعت را به سود منافع گروهی خود دستکاری کنید. به‌علاوه غلبه رویکردهای فن‌سالارانه سبب شد که نه تنها ملاحظات زیست‌محیطی نادیده گرفته شود بلکه سازوکارهای مشارکتی و منافع مردم محلی نیز در مطالعات طرح‌ها از نظر دور نگه داشته شوند و امروز شاهد شکل‌گیری وضعیتی ناپایدار و در آستانه بحران باشیم که پاسخگویی اندکی در قبال آن وجود دارد. البته که مشکلات گوناگونی نیز در توسعه شیوه زیست مردم محلی وجود دارد، ولی در مجموع تنها سیاستگذاران هستند که توان اصلاح این شیوه‌ها را به جای تمرکز صرف بر پروژه‌های انتقال دارند.
دشواری تلاش برای اصلاح الگوی مصرف و شیوه کشاورزی در لزوم ارتباط مداوم با مردم، درک نیازها و خواسته‌های آنان و کمک به هرچه توانمندتر شدنشان برای تغییر در شیوه زندگی است؛ امری که لاجرم برای دولت پرهزینه و زمان‌بر خواهد بود و به جز در شرایط اعتماد مردم به نهادها، گرفتن بازخوردهای آنان، پاسخگویی به نیازهایشان و همراهی کردنشان تا حصول نتیجه میسر نخواهد شد. اندازه‌گیری این تغییر بهرغم اهمیت و وسعت آن برای دولت‌ها به‌راحتی امکان‌پذیر نیست و از آنجا که فرصت آنها محدود است، این امکان وجود دارد که دولتی بهرغم آنکه تلاش بیشتری را در این مسیر کرده است، نتواند دستاورد آن را به نام خود به ثبت رساند. این در حالی است که شرکت‌های پیمانکار با وعده‌های قطعی و سرعت چشمگیر در میان مسابقه مناقصه‌ها و مزایده‌ها طرح‌های عمرانی را پیش می‌برند و دستاوردها را به نام دولت‌ها ثبت می‌کنند. نباید فراموش کرد که پروژه‌های انتقال آب نشانه‌ای از سیاستگذاری واکنشی است که به‌جای حل ریشه‌ای، صرفا به تخفیف ظاهری پیامدهای بحران می‌پردازد. این رویکرد نه‌تنها کارآمدی ندارد، بلکه می‌تواند بنیان‌های همبستگی منطقه‌ای، امنیت غذایی و زیست‌محیطی را بیشتر تضعیف کند.
کژفهمی به نام خودکفایی
خطاهای سیاستی تنها به اینجا ختم نمی‌شود. در ایران تنها حدود ۴درصد از اراضی برای کشاورزی کاملا مناسب‌اند و حدود نیمی از زمین‌های تحت کشت کیفیت پایینی دارند و این در شرایطی است که کشاورزی پرآب‌بر در ایران هنوز در‌حال‌توسعه است. سیاست‌های خودکفایی غذایی که از دهه ۶۰ در دستور کار دولت‌ها قرار گرفت و تاکید بر تولید داخلی با ارج نهادن تلاش‌های مرتبط با توسعه کشاورزی و اعطای وام‌ها و یارانه‌ها به طور مداوم به تخریب آب و خاک سرعت بخشیده و هرگز تراز تجدیدپذیری منابع را در نظر نداشته و باعث انحراف الگوی مصرف و تخصیص غلط منابع شده است. در این شرایط الگوی کشت در اغلب مناطق کشور درست نیست، بهره‌وری زمین‌ها در مقایسه با منابعی که هدر می‌دهند بسیار پایین است و مصرف آب گاه تا ۴برابر ظرفیت اکولوژیکی منطقه بالا می‌رود.
شیوه کشت نامرتبط با اقلیم که گاهی از تشویق و حمایت دولت (به جای تلاش برای تغییر و اصلاح) هم برخوردار بوده است، منجر به کاهش چشمگیر سطح آب‌های زیرزمینی شده که به طور سنتی نقشی حیاتی در تامین آب در ایران داشته است و تجدید آن به دهه‌ها زمان نیاز دارد. به‌علاوه اعطای یارانه‌های انرژی، قیمت پایین آب، حمایت‌های ناعادلانه دولتی و ضعف در بخش‌های محلی حکمرانی آب باعث افزایش بی‌رویه سطح زیر کشت و گسترش حفر چاه‌های غیرمجاز در کشور شد. آبیاری هنوز هم به شیوه سنتی در اغلب این زمین‌ها انجام می‌شود و آمایش سرزمین کمتر مورد توجه قرار می‌گیرد. این همه در شرایطی است که به نظر می‌رسد نگاه به بخش کشاورزی مانند بسیاری دیگر از حوزه‌ها و البته تا حدودی تحت‌تاثیر فشارهای موجود بر کشور، عمدتا سیاسی بوده و توجه اندکی به موضوعاتی نظیر پایداری و ظرفیت کشت وجود داشته است. کشاورزی آب‌بر و کم‌بازده ایران در حالی تحت این سیاست‌ها توسعه پیدا کرده است که میزان تولید به ازای هر متر‌مکعب آب پایین‌تر از میانگین جهانی است و این امر هدر‌رفت آب را در کشوری که با بحران آب دست‌به‌گریبان بوده، افزایش داده است.
در کنار چنین کژکارکردهایی که گاهی با نیت‌های خوب به بحران‌های بد منجر شده است، مشکلاتی نظیر نبود نظام مدیریت یکپارچه حوضه‌های آبریز که نگاهی ملی به‌عنوان مرجعی حاکمیتی برای مدیریت بین‌استانی ارائه کند، بعضا منازعاتی را بر سر منابع پدید آورده و انسجام در تصمیم‌گیری را با اختلال مواجه کرده است. همچنین در شرایط فقدان شفافیت و تعارض منافع، مدیریت پایدار آب ممکن نخواهد بود و هر بخش سایر بخش‌ها و هر استان سایر استان‌ها را متهم به بهره‌برداری خطا از منابع می‌کند. وجود نهادهای متعدد موازی نیز نه‌تنها کمکی به حل بحران نکرده بلکه خود به یکی از حلقه‌های مشکل مبدل شده است.
ادامه روند کنونی هیچ چشم‌انداز روشنی پیش روی مردم قرار نمی‌دهد. شکاف بین تقاضا و عرضه پایدار آب، ایران را به سوی یک بحران تمام‌عیار اجتماعی-محیط‌زیستی سوق خواهد داد که تاثیر قابل ملاحظه‌ای بر رفاه نسل‌های فعلی و آینده کشور خواهد داشت. علاوه بر نشانه‌های آشکار بحران آب ایران مانند خشک شدن دریاچه‌ها، رودخانه‌ها و برداشت بی‌رویه از آبخوان‌ها، روند کاهشی دسترسی به آب در کشور در تنش‌های بین‌منطقه‌ای و بین‌بخشی بر سر آب نیز مشهود است. هرچه این وضعیت بیشتر ادامه یابد، آسیب به محیط‌زیست بیشتر شده و احتمال بازگشت آن به حالت عادی کاهش می‌یابد.
بحران به‌ویژه در کویر مرکزی ایران با پیامدهای جبران‌ناپذیری برای آینده در حال تداوم و حتی گسترش است و اقداماتی که دولت‌ها وعده می‌دهند نیز اگر آسیب‌های تازه‌ای به همراه نداشته باشند، تنها برای مدت کوتاهی قادر خواهد بود مشکل را به تاخیر بیندازد. افت شدید سطح آب‌های زیرزمینی و فرونشست زمین در مناطقی چون اصفهان، یزد، کرمان و خراسان ممکن است بخش‌هایی از کشور را با معضل زیست‌پذیری در آینده نزدیک مواجه کند و سیل مهاجرت‌هایی را دامن بزند که خود تبعات اجتماعی، سیاسی، اقتصادی و زیست‌محیطی جدیدی برای حکمرانی به همراه خواهد داشت.
به‌علاوه بهرغم تلاش‌های صورت‌گرفته برای خودکفایی غذایی، تداوم این وضع با فرسایش خاک و مصرف بی‌رویه آب، به کاهش هرچه بیشتر بازدهی زمین‌ها منجر خواهد شد و امنیت غذایی را در شهرها و اشتغال کشاورزان را در جوامع روستایی وابسته به زراعت سنتی، تهدید می‌کند. این همه به افزایش نابرابری‌های منطقه‌ای منجر خواهد شد و اختلاف میان گروه‌های اجتماعی را تشدید خواهد کرد. چنین چشم‌اندازی از مهاجرت و درگیری شاید برای برخی دور از ذهن باشد اما متاسفانه برخی از نشانه‌های آن از هم‌اکنون قابل رهگیری است.
چه باید کرد؟
بحران آب در کویر مرکزی ایران، برخاسته از تعامل معیوب بین ارکان سیاستگذاری، بی‌توجهی به موضوع پایداری و سهم محیط‌زیست، ناکارآمدی نهادی و بهره‌برداری نامتناسب از منابع است. این بحران، همزمان تهدیدی برای تاب‌آوری اجتماعی، اقتصادی و زیست‌محیطی کشور است. خروج از چنین بن‌بستی نیازمند اراده سیاسی، اصلاح ساختاری، و مشارکت فعال ذی‌نفعان در سطوح محلی، ملی و منطقه‌ای است تا شاهد اصلاح الگوی حکمرانی آب در کشور و افزایش عدالت آبی برای همه ذی‌نفعان باشیم.
جلب اعتماد ذی‌نفعان از طریق چارچوب حقوقی مورد وفاق که قادر باشد برخی حقابه‌ها را تعدیل کند و به برداشت‌های بی‌ضابطه خاتمه دهد، یکی از نخستین راهکارهاست که نیازمند مشارکت محلی است. همچنین وجود نهادهای مستقلی که به صورتی فرامحلی بر مدیریت آب نظارت داشته باشند، در این شرایط ضروری است. البته ناگفته پیداست که چنین نهادهایی باید در کمال عدالت و بی‌طرفی تاسیس شوند و در صورت نیاز مشارکت مردم را برای حل بحران جلب کنند. اصلاح قیمت‌گذاری در بخش آب مانند سایر حامل‌های انرژی چالش دیگری است که بر سر راه حکمرانی قرار دارد که باید با تصمیمات درست و حمایت‌های جبرانی هدفمند انجام شود.
واقعیت آن است که کشاورزی در مناطقی که از بحران آب رنج می‌برند به‌عنوان یک شیوه معیشت باید متوقف شود و در سایر مناطق نیز نیاز به تغییر در الگوی کشت و شیوه آبیاری وجود داد. با‌این‌حال چنین تصمیمی به بیکاری میلیون‌‌ها کشاورز منجر خواهد شد که مهارت دیگری ندارند و اغلب از نیمه عمر خود عبور کرده‌اند.سیاستگذاران در مواجهه با این تصمیم دشوار چاره‌ای به‌جز توانمندسازی جامعه محلی از طریق آموزش، حمایت معیشتی، ایجاد اشتغال جایگزین و جبران خسارت در برخی بخش‌ها ندارد.
راهکارهایی نظیر تمرکز بر تولید انرژی‌های پاک، به‌ویژه انرژی خورشیدی، در این مناطق، توسعه صنایعی که آب کمتری مصرف می‌کنند به‌ویژه توجه به صنایع دانش‌بنیان، برندسازی صنایع دستی این مناطق در سطح بین‌المللی و ایجاد گردشگری پایدار با توجه به ظرفیت‌های کم‌نظیر آن، فرصت‌هایی برای ایجاد معیشت جایگزین است. البته در بسیاری از موارد این اقدامات وابسته به بخش‌های دیگر حکمرانی، به‌ویژه بهبود شرایط اقتصادی کشور و وجود ارتباطات بین‌المللی، است.
لازم است تاکید شود که انتقال آب هرگز منجر به کاهش تقاضا برای آب نخواهد شد. بنابراین اصلی‌ترین راه موجود، اصلاح شیوه مصرف چه در بخش شهری، چه کشاورزی و چه صنعت است. همچنین ضروری است سیاست‌های توسعه‌ای کشور با در نظر گرفتن محدودیت‌های زیست‌محیطی به‌ویژه در کویر مرکزی ایران انجام شود تا به تبع آن الگوی سکونت و مهاجرت نیز تعدیل شده و بر پایه تاب‌آوری اکولوژیک، شاهد اسکان جمعیت‌های انسانی در هر منطقه از کشور باشیم.
بحران آب در کویر مرکزی ایران صرفا یک مشکل فنی یا اقلیمی نیست، بلکه محصول مستقیم برخی سیاستگذاری‌های ناکارآمد و بی‌توجهی به ظرفیت‌های اکولوژیکی است. حل این بحران نیازمند تحولی ساختاری و چندبعدی است که مشارکت دولت، جامعه و نهادهای مدنی را به گونه‌ای توامان می‌طلبد. به نظر می‌رسد بحران آب در‌حال‌حاضر همچنان فراگیر نشده است، اما زنگ خطری جدی برای آینده این سرزمین به شمار می‌رود. نارضایتی‌ها و اعتراضاتی که امروز نسبت به شیوه حکمرانی آب در ایران وجود دارد، می‌تواند فرصتی برای یک چرخش در سیاستگذاری آب باشد و با اتکا به آن دولت می‌تواند ذی‌نفعان بیشتری را برای تغییر در شیوه مصرف جهت حفظ زیست‌پذیری این سرزمین‌ها ترغیب کند. البته این مهم بدون توجه به اصول مشارکت مردم در تغییر و پاسخگویی دولت در تمامی مراحل با حفظ شفافیت میسر نخواهد شد.
* دانشجوی دکترای سیاستگذاری عمومی