لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ در حالی تهیه و تنظیم شد که انتظار می‌رفت با توجه به ابلاغیه مقام معظم رهبری در خصوص اصلاح ساختار بودجه، شرایط مالی دولت به دلیل تحریم‌ها و همچنین تلاش‌های صورت گرفته طی حدود یک سال گذشته، بودجه سال ۱۳۹۹ نقطه شروع اصلاحات ساختاری بودجه باشد و بودجه سال آتی بر مبنای محورهای اصلی اصلاح ساختار بودجه (درآمدزایی پایدار، هزینه‌کرد کارا، ثبات اقتصادی کلان و اصلاحات نهادی بودجه) تهیه و تدوین شده و به علاوه بخشی از اصلاحات ساختاری بودجه با هدف کاهش ناترازی در بودجه دولت در سال آتی پیاده‌سازی و اجرایی شود. با این حال، بودجه سال ۱۳۹۹ به دلایلی که در ادامه به آنها اشاره خواهد شد در چارچوب اصلاحات ساختاری بودجه تهیه و تدوین نشده است و رد اصلاحات ساختاری بودجه، در بودجه سال آتی کمرنگ است. هرچند ممکن است بخشی از این اصلاحات حین بررسی لایحه بودجه در مجلس افزوده شود.

علاوه بر نقش اصلاحات ساختاری بودجه در بودجه سال آتی، وضعیت منابع و مصارف بودجه سال آتی نیز اهمیت ویژه‌ای دارد. در حالی‌ که در چشم‌انداز شرایط جاری، میزان صادرات نفت بر مبنای گزارش‌های منابع بین‌المللی به ارقام کمتر از ۵۰۰ هزار بشکه رسیده است، چگونگی پوشش کسری بودجه منابع مالی دولت در سال آتی یک چالش جدی برای جلوگیری از تشدید تورم است. در لایحه بودجه سال آتی به منظور پوشش کسری منابع، حدود 5 /49 هزار میلیارد تومان فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول و ۸۰ هزار میلیارد تومان فروش انواع اوراق دیده شده است تا بتوان در کنار کاهش سهم ۳۶درصدی صندوق توسعه ملی به ۲۰ درصد، کسری منابع بودجه‌ای دولت را پوشش داد.

این در حالی است که به نظر می‌رسد کف سخت مخارج هزینه‌ای دولت برای سال آتی حدود ۴۴۰ هزار میلیارد تومان باشد و دولت با کسری حداقل ۱۰۰ هزار میلیاردتومانی مواجه باشد که عدم تامین مالی آن می‌تواند از طریق رشد مستقیم یا غیرمستقیم پایه پولی منجر به تورم شود که می‌تواند آثار اجتماعی و سیاسی به دنبال داشته باشد.

یادداشت حاضر لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ را از منظر اصلاحات ساختاری بودجه مورد بررسی قرار می‌دهد. ابتدا به مواردی از اصلاحات ساختار بودجه که در لایحه وارد شده است اشاره می‌شود، سپس چرایی عدم ابتنای این لایحه بر اصلاحات کلان و اصلی در اصلاحات ساختاری بودجه مورد بررسی و ارزیابی قرار می‌گیرد.

اصلاحات ساختاری بودجه و انعکاس آن در لایحه بودجه

در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ ذیل اصلاحات ساختاری بودجه، تغییراتی به شرح زیر رخ داده است:

 اصلاح روابط مالی شرکت نفت با دولت ذیل بند ز تبصره ۱ لایحه بودجه ۱۳۹۹: در بند ز تبصره ۱ لایحه بودجه، شرکت ملی نفت موظف شده است ظرف مدت شش ماه هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای میادین در حال تولید کشور را به شورای اقتصاد ارائه کرده و پس از تصویب در شورای اقتصاد مبنای پرداختی به شرکت ملی نفت به ازای هر بشکه نفت یا هر مترمکعب گاز تولیدی خواهد بود. در حالی‌ که در شرایط کنونی میزان پرداخت شرکت ملی نفت بر اساس سهم درصدی تعیین شده است، اصلاح ساختار مالی شرکت ملی نفت و پرداخت به ازای هر بشکه تولیدی یا مترمکعب گاز باعث خواهد شد تا شوک‌های تغییر در میزان صادرات یا قیمت نفت به این شرکت منتقل نشود. به علاوه از طریق تعیین میزان نفت تولیدشده به ازای هر میدان، شفافیت مالی در حوزه نفت و گاز در خصوص روابط مالی اجزای مختلف ارتقا پیدا کند. پیاده‌سازی اصلاح مذکور مستلزم آن است که بر اساس نوع میدان و سرمایه‌گذاری یا عدم سرمایه‌گذاری شرکت ملی نفت، پرداختی به آن به صورت مشخص و ثابت تعیین شود. اصلاح رابطه مالی شرکت ملی نفت با دولت نیازمند آن است که بتوان پرداختی به شرکت ملی نفت را به صورت منظم و به صورت دلاری انجام داد که این شرکت نیز بتواند نسبت به سرمایه‌گذاری برای توسعه میادین اقدام کند که در شرایط تحریم به نظر می‌رسد تامین منابع مالی مورد نیاز این شرکت ذیل پرداخت مستقیم به ازای هر بشکه یا مترمکعب دشوار باشد و ذیل این سازوکار باعث شکل‌گیری بدهی برای دولت به شرکت ملی نفت شود. با این حال اصلاح مذکور نقطه شروعی است تا بتوان مالیه نفت و گاز را تغییر داد و با تغییر نقش صندوق توسعه ملی و همچنین دولت نسبت به چگونگی بهره‌مندی از منافع حاصل از استخراج نفت، رابطه نفت با اقتصاد کشور را تنظیم کرد.

 اجرای عملیات بازار باز و وثیقه‌گیری برای بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی ذیل بند م تبصره ۵ لایحه بودجه سال ۱۳۹۹: ذیل بند م از تبصره ۵ لایحه به بانک مرکزی اجازه داده شده است از طریق وثیقه‌دار کردن بدهی بانک‌ها تا پایان سال ۱۳۹۹ حداقل ۵۰ درصد از بدهی بانک به بانک مرکزی اوراق بدهی منتشره خزانه باشد. به علاوه ذیل همین بند به بانک مرکزی اجازه داده شده است تا درصدی از سپرده قانونی بانک‌ها را با اوراق مالی منتشرشده توسط دولت جایگزین کند. پیاده‌سازی این گام‌ها که یکی از اجزای عملیات بازار باز محسوب می‌شود از یک‌سو سیاست افزایش نقدینگی را برای نخستین‌بار طی سال‌های گذشته بازگشت‌پذیر می‌کند و بانک مرکزی این امکان را پیدا می‌کند تا در صورت نیاز نسبت به کاهش نقدینگی از طریق ابزارهای بازار محور اقدام کند و از سوی دیگر بتواند سیاست پولی را از طریق نرخ بهره که اثربخشی بیشتری نسبت به کل‌های پولی دارد پیگیری کند و به علاوه باعث می‌شود تا عمق بازار بدهی دولت افزایش پیدا کرده و ریسک و هزینه تامین مالی دولت کاهش پیدا کند. هرچند توفیق در اجرای این سیاست مستلزم اجرای همزمان اصلاحات در نظام بانکی است. به‌طور مشخص در صورتی‌ که بانکی تقاضای اضافه برداشت داشته باشد و در عین حال امکان تامین وثیقه برای بانک مرکزی را نداشته باشد، لازم است بانک مرکزی اقدامات نظارتی مشخصی (از جمله انتقال سهام آن به بانک مرکزی) را برای این بانک در نظر بگیرد. با توجه به وجود بانک‌هایی با این شرایط، لازم است پیاده‌سازی این سیاست با اصلاحات نظام بانکی توامان شود.

 پرداخت به ذی‌نفع نهایی ذیل بند سوم از تبصره ۲۱ لایحه بودجه سال ۱۳۹۹: یکی از چالش‌های مهم در نظام بودجه‌ریزی کشور شناسایی ذی‌نفعان نهایی ذیل پرداخت‌های صورت‌گرفته از مخارج عمومی به صورت شفاف و روشن است به‌طوری که بتوان مجموع دریافتی هر فرد حقیقی و حقوقی ذیل طبقه‌بندی‌های مختلف را مورد بررسی قرار داد. این امر نه‌تنها از بعد شفافیت مالی دولت اهمیت ویژه‌ای دارد بلکه برای برنامه‌ریزی در خصوص هزینه‌کرد دولت و شناسایی هزینه‌های اجتناب‌پذیر یا اجتناب‌ناپذیر، تعیین اولویت‌های هزینه‌کردی و تصویری روشن و دقیق از مخارج صورت‌گرفته توسط دولت ذیل امور و بخش‌های مختلف اهمیت ویژه‌ای دارد. طی سال‌های گذشته اعطای برخی اختیارات به دستگاه‌های مجری و عدم انضباط کافی مالی باعث شده است تا میزان هزینه‌کرد دستگاه‌های مختلف افزایش پیدا کرده و به علاوه تصویری روشن از میزان و نحوه انعطاف این هزینه‌ها وجود نداشته باشد. در بند سوم از تبصره ۲۱ گام‌های نخست برای شکل‌گیری سمت پرداخت خزانه‌داری متمرکز پی‌ریزی شده است که هدف آن ایجاد تصویری روشن از مخارج صورت‌گرفته توسط دولت ذیل واحدهای مختلف است. با این حال شکل‌گیری این مهم مستلزم آن است که اولاً تمامی منابع اعم از منابع عمومی یا درآمدهای اختصاصی و تمامی هزینه‌کردهای واحدهای مختلف دولت مشمول پرداخت به ذی‌نفع نهایی (مستقیم توسط خزانه‌داری یا غیرمستقیم از طریق اطلاع خزانه‌داری) قرار گیرند. به علاوه پرداخت به ذی‌نفع نهایی مستلزم آن است که در اجرای بودجه شناسایی ذی‌نفعان نهایی انجام شود. در یک نظام مالی متعارف از اجرای بودجه، شناسایی ذی‌نفعان نهایی به عنوان بخشی از کنترل تعهدات صورت می‌گیرد و ذیل کنترل تعهدات علاوه بر آنکه میزان و کیفیت تعهدات واحدهای مختلف شناسایی می‌شود، ذی‌نفعان آنها و کالاها و خدمات دریافت‌شده توسط واحدهای اجرایی دولت نیز مشخص می‌شود. در شرایط کنونی دولت فاقد واحد کنترل تعهدات است و لازم است طراحی کنترل تعهدات در سازگاری و تناسب با سمت پرداخت خزانه‌داری قرار بگیرد تا بتواند اطلاعات مناسب برای برنامه‌ریزی و شفافیت را ایجاد کند.

 پیاده‌سازی بودجه دوسالانه: یکی از اصلاحات صورت‌گرفته در بودجه سال ۱۳۹۹، تهیه جداول و ارقام مربوط به هزینه دستگاه‌های مختلف (جداول ۷ و ۷-‍۱ متن لایحه) به صورت دوسالانه و برای سال ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ به صورت همزمان است. پیاده‌سازی بودجه‌ریزی میان‌مدت در صورتی‌ که بتواند به صورت معتبر امکان پیش‌بینی‌پذیری منابع در اختیار دستگاه‌های مختلف را فراهم سازد نقش مهمی در انضباط مالی بودجه‌ای دارد. از این‌رو با توجه به شرایط و محیط اقتصاد کلان متلاطم ایران لازم است بودجه‌ریزی میان‌مدت با استناد به پارامترهای اثرگذار بر بودجه مانند تورم، رشد اقتصادی و نرخ ارز انجام شود و ارقام مربوط به سال‌های آتی به صورت وابسته به این پارامترهای کلان تنظیم شود. در لایحه تهیه‌شده برای سال ۱۳۹۹، ارقام هزینه‌ای بودجه در سال ۱۴۰۰ نسبت به سال ۱۳۹۹، رشد ۹درصدی را تجربه کرده است که به نظر می‌رسد در تداوم شرایط جاری غیرواقع‌بینانه است. شکل‌گیری معتبر بودجه میان‌مدت می‌تواند نقطه شروع برای ایجاد یک لنگر هزینه‌ای ذیل بخش‌ها و دستگاه‌های مختلف باشد و بتوان ذیل فرآیندهایی مانند کمیته بازبینی هزینه‌ها نسبت به صرفه‌جویی و کنترل هزینه‌ها اقدام کرد. با این حال آنچه در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ تهیه شده است اگرچه قدمی رو به جلو محسوب می‌شود با این حال با اهداف مدنظر ذیل بودجه‌ریزی میان‌مدت فاصله قابل توجهی دارد. پیاده‌سازی بودجه‌ریزی میان‌مدت خود مستلزم وجود سازمان برنامه و بودجه مقتدر با دانش و اطلاعات کافی از دستگاه‌های اجرایی است که بتواند هزینه‌ها و منابع ذیل هر دستگاه را احصا و ارزیابی کند.

 ارتقای نقش برنامه در بودجه‌ریزی: یکی از اقداماتی که طی سال‌های گذشته در خصوص نظام بودجه‌ریزی کشور پیگیری شده است، پیاده‌سازی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد بودجه است که در آن هر دستگاه اجرایی بر مبنای برنامه‌های مشخص و تعریف‌شده‌ای که سنجه مشخص خروجی داشته و هزینه واحد هر برنامه یا فعالیت تعریف‌شده باشد، بودجه خود را تعریف و برنامه‌ریزی کند. در واقع در یک نظام بودجه‌ریزی برنامه‌محور، مبنای پرداخت به دستگاه‌ها خروجی کارها و برنامه است و از این جهت با بودجه‌ریزی کنترلی که در آن بودجه بر اساس ورودی‌ها و به طور مشخص حقوق و دستمزد پرداخت می‌شود تفاوت قابل توجهی دارد. پیاده‌سازی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد مستلزم آن است که مدیران بودجه‌ای امکان انعطاف در ورودی‌ها را داشته باشند، بدون امکان تغییر قابل توجه در ورودی‌ها و نحوه تعامل با منابع انسانی پیاده‌سازی بودجه‌ریزی مبتنی بر برنامه با مشکلات جدی مواجه است و نتایج مدنظر از اجرای آن حاصل نمی‌شود. از این‌رو در بودجه سال ۱۳۹۹ اگرچه تلاش شده است تا از طریق تعریف برنامه‌ها ذیل دستگاه‌های سیاستگذار ارتقای نقش برنامه در بودجه‌ریزی دنبال شود با این حال پیاده‌سازی بودجه‌ریزی مبتنی بر برنامه نیازمند ایجاد انعطاف در ورودی‌های بودجه و به طور خاص شیوه پرداخت حقوق و دستمزد و اعطای اختیار به مدیران اجرایی است که در شرایط کنونی تحقق آنها مهیا نیست.

اصلاحات ساختاری بودجه و ارتباط آن با تدوین لایحه بودجه

اصلاحات ساختاری بودجه در حالی آغاز شد که از ابتدا طراحی و پیاده‌سازی این اصلاحات با چند تعارض جدی مواجه بود. سازمان برنامه و بودجه متولی اصلی تهیه و تنظیم سند بودجه است و قاعدتاً باید اصلاحات بودجه‌ای توسط این سازمان طراحی و پیاده‌سازی شود. به دلیل ابعاد کلان اصلاحات ساختاری بودجه، سازمان برنامه نیازمند اقتدار و توان کافی از جهت کارشناسی و اجرایی است، به‌طوری ‌که طراحی و پیاده‌سازی اصلاحات به صورت فرآیندی از پایین به بالا در سازمان برنامه و بودجه تعریف شود. با این حال به نظر می‌رسد فقدان چنین ویژگی‌هایی در سازمان برنامه و بودجه باعث شده تا طراحی اصلاحات ساختاری بودجه به صورت نسبتاً مستقل از بدنه اجرایی و کارشناسی مستقر سازمان برنامه و بودجه پیگیری شود. این امر باعث شکل‌گیری اصطکاک و مقاومت در بدنه اجرایی سازمان برنامه و بودجه برای پیگیری و پیاده‌سازی اصلاحات شده، به‌طوری که بخش مهمی از زمان طراحی اصلاحات به اقناع‌سازی درونی سازمان برنامه و بودجه طی شده است. به علاوه، پیاده‌سازی اصلاحات بودجه ذیل بخش‌های مختلف مستلزم وجود اقتدار کافی در سازمان برنامه و بودجه برای مواجهه با سایر دستگاه‌های اجرایی کشور است تا بتواند بودجه دستگاه‌های اجرایی را در بستر متفاوتی از چگونگی تحقق درآمدها و هزینه‌کرد طراحی و برنامه‌ریزی کند. با این حال عدم اعتماد کافی نسبت به جزئیات طراحی‌شده در طرح اصلاحات ساختاری بودجه در کنار عدم ایفای نقش دفاتر تخصصی سازمان برنامه و بودجه به منظور ایجاد انضباط مالی و اعمال نظارت بر نحوه هزینه‌کرد و وصول منابع باعث شد تا بخشی از اصلاحات ساختاری مدنظر به ویژه در نحوه هزینه‌کرد دستگاه‌های اجرایی در بودجه سال آتی پیگیری نشود و همین امر باعث شد تا اصلاحات ساختاری بودجه در بودجه دستگاه‌های اجرایی انعکاس جدی پیدا نکند. در واقع در حالی ‌که از ابتدا به نظر می‌رسید ستاد مدنظر برای اصلاحات ساختاری بودجه باید در سطحی فراتر از سازمان برنامه و بودجه ساماندهی می‌شد تا بتواند همراهی بیشتر سازمان برنامه و بودجه را به عنوان متولی اصلی به همراه داشته باشد، تقلیل سطح اصلاحات ساختاری بودجه به درون سازمان برنامه و بودجه باعث شد تا اصلاحات ساختاری بودجه به دلایل یادشده نتواند به اندازه کافی در اولویت و اهمیت قرار گیرد. به علاوه در سطحی کلان‌تر، پیاده‌سازی اصلاحات ساختاری مستلزم وجود همگرایی تحلیلی در خصوص اهمیت و اولویت پیاده‌سازی این اصلاحات در سطح سیاستمداران در مقایسه با سایر چالش‌های کشور، سازگاری پیاده‌سازی این اصلاحات با اهداف مدنظر تصمیم‌گیران کلان کشور و وجود اعتماد بین مردم و حاکمیت در خصوص پیاده‌سازی این اصلاحات است. در شرایط کنونی، ابعاد و گستردگی تحریم‌های اقتصادی چشم‌انداز نامناسبی از شرایط را پیش‌روی اقتصاد کشور قرار داده است و همین امر نه‌تنها هزینه‌های پیاده‌سازی اصلاحات اقتصادی و میزان توفیق در اجرای بخشی از اصلاحات ساختاری بودجه را تحت تاثیر قرار داده است، بلکه بخش مهمی از توان تصمیم‌گیری کشور در سطح کلان معطوف به چگونگی مواجهه با این شرایط شده است و از این‌رو از اهمیت و اولویت اصلاحات ساختاری بودجه در سطح کلان تصمیم‌گیری کشور کاسته شده است. به علاوه، پیاده‌سازی اصلاحات ساختاری بودجه در واقع به معنای تغییر نقش دولت در اقتصاد کشور و همچنین تغییر در رابطه بین دولت با مردم، اجزای دولت با یکدیگر و جایگاه دولت در اداره اقتصادی کشور است. در واقع برنامه‌های اصلی ذیل اصلاحات ساختاری بودجه، اصلاح نظام مالیاتی کشور، اصلاح ساختار هزینه دستگاه‌های دولتی در خصوص نحوه هزینه‌کرد، اصلاح نظام یارانه‌ای کشور از جمله انرژی، اصلاح مالیه نفت و گاز و تبدیل شدن سند بودجه دولت به سند مالی حاکمیت است. این اصلاحات نه‌تنها نیازمند اعتماد قابل توجه عمومی مردم به حاکمیت است بلکه لازم است دولت نیز در ارتفاع مناسبی با سایر ارکان حاکمیتی تعریف شود. مجموع حوادث رخ‌داده پس از اصلاح قیمت بنزین، به‌‌رغم تمامی کاستی‌ها در نحوه اعلام و پیاده‌سازی، نشان داد که دولت و حاکمیت با چه دشواری بزرگی در پیاده‌سازی اصلاحات مواجه است. نه‌تنها اعتماد عمومی بین مردم و حاکمیت نیازمند بازسازی جدی است بلکه نقش و جایگاه دولت در اقتصاد و فرآیند تصمیم‌گیری کشور نیز نیازمند تغییر است.

با در نظر گرفتن نکات یادشده به نظر می‌رسد در یک تصویر کلان، اصلاحات ساختاری بودجه به معنای تغییر نقش دولت در اداره اقتصادی کشور و تغییر رابطه دولت با ذی‌نفعان مختلف آن در تداوم شرایط کنونی با چالش جدی مواجه است و شاید استراتژی بهتر، تمرکز بر چند اصلاح مشخص و محدود با هدف کاهش کسری بودجه دولت باشد.