پرداخت نقدی به جای ارزپاشی

بر این اساس، از مابه‌التفاوت ریالی ارز ترجیحی و نرخ موجود در بازار نیما، منابعی حاصل می‌شود که دولت با استفاده از آنها می‌تواند یارانه نقدی در اختیار ۷ دهک اول درآمدی قرار دهد. البته طرح پیشنهادی بر این فرض استوار است که ارز ترجیحی دارو قطع نشود و تخصیص ارز ترجیحی سایر کالاها(به جز تخم مرغ، گوشت، مرغ، روغن‌های نباتی و برنج خارجی)، تداوم نیابد. از این‌رو، میزان یارانه به تفاوت ارز نیما و ارز ترجیحی وابسته است و می‌تواند با افزایش نرخ ارز، تغییر کند. البته این مرکز، پیش‌بینی کرد که با توجه به ملاحظات اقتصاد سیاسی حذف ارز ترجیحی، پرداخت یارانه نقدی اجرایی نباشد و از این‌رو، پیشنهاد داد تا طرح یارانه نقدی-کالایی اجرایی شود.

ضرورت سیاست حمایتی جایگزین

آمارها و شاخص‌های اقتصاد کلان ایران، بر شرایط سخت زندگی مردم صحه می‌گذارند. تورم نقطه به نقطه ۴۷ درصدی در اسفند گذشته به علاوه رشد منفی اقتصادی در ۹ ماه ابتدایی سال ۹۷، شرایط رفاهی مردم را تحت تاثیر جدی قرار داده است. برآوردها از خط فقر نشان می‌دهد که در سال ۹۶، حدود ۱۶ درصد از جمعیت کشور زیر خط فقر مطلق قرار داشته‌اند؛ در حالی که طبق تخمین‌های مرکز پژوهش‌ها تا پایان سال ۹۷، در حدود ۲۳ تا ۴۰ درصد از جامعه، زیر خط فقر قرار گرفته‌اند، چرا که هزینه تامین حداقل نیازهای زندگی به شدت افزایش یافته است. خط فقر در سال ۱۳۹۶ برای یک خانوار چهار نفره در تهران، در حدود ۲ میلیون و ۵۰۰ هزار تومان بوده که طبق برآوردها تا پایان پاییز ۹۷، این عدد به ۳ میلیون و ۴۰۰ هزار تومان رسیده است.  این آمارها، ضرورت یک سیاست حمایتی موثر برای اقشار آسیب‌پذیر جامعه را نشان می‌دهند. در سال گذشته، مهم‌ترین سیاست حمایتی، سیاست اختصاص ارز ترجیحی به واردات کالاهای اساسی بود که از ابتدای سال ۹۷ پیگیری و اجرا شد. در مرداد ماه، دولت با معرفی ۲۵ قلم کالا به‌عنوان کالاهای اساسی، ارز ترجیحی با نرخ ارزان برای واردات آنها اختصاص داد تا اقشار آسیب‌پذیر جامعه دچار نوسانات قیمتی نشوند.

میزان خطا در هدف: کالاهای اساسی در دو زیرمجموعه شاخص قیمت تولیدکننده(PPI) و شاخص قیمت مصرف‌کننده(CPI)، بر قیمت کالاها اثرگذار بوده‌اند. محاسبات مرکز پژوهش‌ها نشان می‌دهد از اسفند ۹۶ تا بهمن ۹۷، کالاهای اساسی موجود در شاخصقیمت مصرف‌کننده، ۵۳ درصد رشد قیمتی را ثبت کرده‌اند. این در حالی بود که رشد کالاهای غیرمشمول دریافت ارز ترجیحی، معادل ۸۵‌درصد بوده است. در نتیجه اختصاص ارز ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی، موجب شد تا از رشد قیمت‌ها به اندازه ۳۲ درصد کاسته شود؛ اما باید به این نکته توجه کرد که رشد ۵۳ درصدی قیمت آن چیزی نبود که دولت به‌عنوان هدف در نظر گرفته بود و برای آن ۱۴ میلیارد دلار هزینه کرد؛ آن هم در شرایطی که کشور در محدودیت منابع ارزی به سر می‌برد و هدررفت منابع ارزی معادل با تضعیف عرضه در بازار ارز است.

فرصت رانتی: علاوه بر اینکه سیاست ارز ترجیحی، نتوانست به هدفش برسد، مشکلات دیگری را نیز در اقتصاد ایران پدید آورد. گسترش فساد و رانت‌جویی مهم‌ترین معضلی بود که در طول یک سال گذشته، وقت زیادی را از مجموعه حاکمیت و هزینه زیادی را از جیب مردم ربوده است. افزایش شدید تقاضا برای این کالاها، مصداق عینی از فرصت رانتی است که زمینه آن را، سیاست ارز ترجیحی مهیا کرده است. در کنار این مساله، تولید ملی نیز تضعیف شده است؛ مثلا واردات مرغ برای اولین بار طی ۶ سال گذشته آن هم با دلار ارزان، تولیدکننده مرغ گوشتی در داخل را تحت فشار قرار می‌دهد، چرا که تولید‌کننده داخلی باید تولید خود را با تورم سطح عمومی قیمت‌ها در داخل تنظیم کند و در نتیجه فرصت رقابتی در برابر مرغ وارداتی با تزریق دلار ارزان، نخواهد داشت.  

توزیع غیرهدفمند: یارانه ارزی نه تنها در شیوه اجرا دارای اشکال بوده و هدررفت منابع را در پی داشته، بلکه در شناسایی و اصابت به گروه‌های هدف نیز دارای ایراد اساسی است. یعنی حتی اگر قیمت کالاهای اساسی در بازار ثابت می‌ماند، بهره‌مندی دهک‌های بالایی چندین برابر دهک‌های پایین درآمدی می‌شد. دلیلش این است که به‌طور کلی مصرف دهک بالای درآمدی بیش از مصرف دهک پایین بوده و در نتیجه با شیوه فعلی، بخش زیادی از یارانه تخصیص داده شده، در اختیار دهک دهم قرار می‌گیرد. محاسبات انجام شده توسط مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که در صورت ثبات قیمت‌ها، یارانه دهک دهم به‌طور سرانه ماهانه در حدود ۷۳ هزار تومان و یارانه دهک اول در حدود ۱۸ هزار تومان است؛ یعنی یارانه دهک دهم ۴ برابر دهک اول درآمدی خواهد بود. در حالی که اگر یارانه مذکور به‌طور مساوی بین همه مردم تقسیم می‌شد، هر فرد در حدود ۳۸ هزار تومان به‌طور ماهانه یارانه دریافت می‌کرد. مجموع این آثار سوء، ثابت می‌کند که سیاست‌گذار در تصمیم تخصیص ارز ترجیحی دچار خطای محاسباتی شدیدی شده است و باید به دنبال راهکار جایگزینی باشد.

سیاست جایگزین بهینه

با توجه به محدودیت منابع ارزی در سال آینده، پیشنهاد مرکز پژوهش‌ها حذف ارز ترجیحی اختصاص یافته به کالاهای اساسی به غیر از دارو و واردات آنها با ارز نیماست. از میان ۱۴ میلیارد دلار اختصاص داده شده به کالاهای اساسی در سال گذشته، در حدود ۳ میلیارد دلار مربوط به دارو بوده و بقیه به سایر کالاهای اساسی اختصاص یافته است. در این بین، سهم واردات گوشت قرمز، تخم‌مرغ، برنج، روغن خام، کنجاله سویا، دانه سویا، جو و ذرت معادل ۳/  ۸ میلیارد دلار بوده است. این کالاها زیر مجموعه‌ کالاهای مصرفی یا نهاده‌های دامی و کشاورزی برای کالاهای مصرفی هستند. از درآمد ایجاد شده ناشی از اختلاف ارز ترجیحی و نیمایی برای ۳/  ۸ میلیارد دلار اختصاص یافته به کالاهای اساسی، می‌توان به‌عنوان منبعی برای پرداخت یارانه به مصرف‌کنندگان و کمک به رفع مشکل سرمایه در گردش تولیدکنندگان استفاده کرد.

پرداخت نقدی: مرکز پژوهش‌ها در جست‌وجوی روش جایگزین، تجربه دیگر کشورهای دنیا را بررسی کرده است. بررسی متداول‌ترین برنامه‌های سیاستی دنیا نشان می‌دهد که در سال ۲۰۰۴ از بین ۱۲۲ برنامه، ۴۹ برنامه پرداخت نقدی بوده و ۷۳ برنامه دیگر بین سایر انواع برنامه‌های حمایتی توزیع شده است. در واقع دنیا سیاست‌های پرداخت نقدی را به سیاست‌های کالایی یا هر روش دیگر غیرنقدی، ترجیح می‌دهد. ثابت شده که در شرایط ناامنی غذایی مزمن، برنامه‌های پرداخت نهادینه شده در مقایسه با کمک‌های غذایی فوری سالانه، موثرتر و کارآتر است. علاوه بر این، شواهد حاکی از این است که این نوع پرداخت‌ها، بر کاهش نابرابری، فقر مزمن و به ویژه فقر بین نسلی تاثیر مثبتی گذاشته است. انتقال پول نقد اثر مثبتی بر افزایش مصرف سرانه دارد و با افزایش استانداردهای زندگی، شدت فقر را کاهش و توزیع درآمد را تغییر و شکاف میان ثروتمندان و فقرا را کاهش می‌دهد. پرداخت نقدی می‌تواند به دو صورت شرطی و غیرشرطی انجام گیرد. در پرداخت شرطی، دولت علاوه بر کاهش فقر خانوارها در شرایط موجود، به دنبال جلوگیری از فقر در آینده است. در این حالت، به شرط دریافت خدمات آموزش و بهداشت توسط خانوار فقیر، پرداخت صورت می‌گیرد. اما در پرداخت‌های غیرشرطی، خانوار برای دریافت یارانه مجبور به انجام فعالیتی نیست و صرف اینکه در گروه هدف قرار داشته باشد، واجد شرایط دریافت یارانه است.

البته اجرای یارانه نقدی غیرشرطی مستلزم هماهنگی‌های پیچیده بین سازمان‌های مختلف است.  هر چند در مورد شیوه نقدی نیز مخالفانی وجود دارند. مهم‌ترین دلیل مخالفت، پیامدهای تورمی این طرح و همچنین تعهدزا بودن آن است. مخالفان بر این باورند که پرداخت نقدی منجر به یک تعهد بلندمدت برای دولت خواهد شد و از آنجا که تصور درآمد دائمی برای خانوار ایجاد می‌کند، غیرقابل حذف خواهد بود. تجربه طرح پرداخت یارانه نقدی در حال حاضر و استفاده از منابع بانک مرکزی برای تامین آن و تورم‌زا بودن طرح، استدلال مخالفان در این زمینه را پررنگ می‌کند. مرکز پژوهش‌ها معتقد است که دغدغه تورم‌زایی و ایجاد تعهد بلندمدت برای دولت، دو دغدغه جدی هستند که اگر به آنها توجه نشود، پیامدهای به مراتب بدتری می‌توانند در پی داشته باشند. از همین رو بازوی پژوهشی مجلس برخی پیش‌شرط‌ها را لحاظ کرده تا از پیامدهای منفی اجتناب شود و درجه موفقیت و اصابت به هدف این سیاست یارانه، افزایش یابد.

توزیع کوپنی با ارز ترجیحی: برخی در این شرایط معتقدند که کالاهای اساسی همچنان با نرخ ترجیحی وارد شده و سپس توزیع به‌صورت کوپنی انجام شود. این روش به‌طور کم‌وبیش برای برخی اقلام کالاهای اساسی مانند گوشت در برخی میادین میوه و تره‌بار اجرا می‌شود. مهم‌ترین دلیل موافقان این سیاست را می‌توان از جنبه اقتصاد سیاسی تحلیل کرد. پژوهشگران بازوی کارشناسیمجلس معتقدند سیاست‌گذار تمایل دارد تا همچنان با اختصاص ارز ترجیحی، از افزایش شدت قیمت در بازار بکاهد. اما مخالفان بر این باورند که واردات کالا با ارز ترجیحی با توزیع کوپنی، نیز همچنان ایراداتی را که هم‌اکنون موجود است (به جز غیرهدفمند بودن یارانه) خواهد داشت. تجربه سیاست‌های کوپنی نشان می‌دهد که در نهایت بخش قابل توجهی از کوپن‌ها در بازار دیگری بین مصرف‌کنندگان دارای کوپن که نیازمند پول نقد و سوداگرانی که متقاضی کالا با قیمت کوپنی هستند، معامله خواهد شد. این موضوع هم باعث انحراف سیاست از هدف اصلی شده، هم فساد را گسترش می‌دهد و هم باعث می‌شود تا کیفیت محصول ارائه شده در بازار آزاد نیز با مشکل مواجه شود. همچنین برخی گروه‌های پایین درآمدی حتی امکان خرید کالای کوپنی با قیمت‌های یارانه هم ندارند و این گروه‌ها یا از دریافت این یارانه باز می‌مانند یا اقدام به فروش سهمیه کوپنی خود می‌کنند.

انتخاب نهایی و الزامات

مرکز پژوهش‌ها در این گزارش روش‌های جایگزین دیگر شامل «توزیع دولتی کالا به قیمت مصوب»، «واردات با ارز ترجیحی و توزیع کوپنی» و پرداخت نقدی-کالایی را بررسی کرده است. در مجموع به این نتیجه رسیده که پرداخت نقدی بهینه‌ترین و کارآترین شیوه است. به‌طور کلی هر نوع یارانه روی کالا باعث به وجود آوردن بازار مجدد کالا با قیمت ارز آزاد و در صورت امکان صادرات یاقاچاق آن کالا می‌شود. در تمامی شرایط، پرداخت نقدی تفاوت قیمت به کنترل قیمت ارجحیت دارد. اما مرکز پژوهش‌ها معتقد است که با توجه به ملاحظات اقتصاد سیاسی، در نهایت سیاست‌گذار به اجماع کافی برای اجرای این روش نمی‌رسد و از این‌رو، روش نقدی کالایی را به‌عنوان پیشنهاد نهایی انتخاب می‌کند.

منابع مورد نیاز: داشتن منبع مشخص از اهمیت بسیار بالایی برخوردار است. یکی از ایرادات اصلی طرح یارانه نقدی که در سال ۸۹ اجرایی شد، ابهام در منابع این طرح بود که در برخی موارد با استفاده از منابع بانک مرکزی، باعث تورم‌زاشدن طرح شد. در نتیجه منابع طرح باید از قبل مشخص باشد. منابع طرح پیشنهادی مرکز پژوهش‌ها حدود ۳/ ۸ میلیارد دلار خواهد بود. از این میزان منابع، بخشی به مصرف‌کننده و بخشی برای رفع مشکل سرمایه در گردش بنگاه‌ها اختصاص خواهد یافت. این منابع می‌تواند به‌عنوان یک ردیف بودجه‌ای مشخص تعیین یا در حسابی نزد بانک مرکزی نگهداری شود. این منابع از مابه‌التفاوت دلار ۴۲۰۰ تومان و نرخ بازار نیما، به‌عنوان منابع ریالی در نظر گرفته می‌شوند. در نتیجه تغییرات نرخ در سامانه نیما، بر میزان منابع ریالی اثرگذار خواهد بود. نکته‌ مهم این است که اگر اختلاف بین نرخ نیما و سنا افزایش یابد، مجددا واردات کالاهای اساسی دارای رانت بوده و منجر به ایجاد فساد خواهد شد. بنابراین مدیریت ارزی و کم‌کردن فاصله نرخ در بازار نیما و سنا، به‌طوری که قاچاق کالای وارداتی با نرخ نیمایی مقرون به صرفه نباشد، یکی از اجزای مهم بسته پیشنهادی مرکز پژوهش‌های مجلس است. افزایش نرخ در سامانه نیما، میزان جبران نقدی پرداختی به خانوار را نیز افزایش خواهد داد. در نتیجه به‌طور خودکار، با افزایش قیمت ارز، میزان کمک پرداختی به افراد نیز افزایش خواهد یافت.

بازوی پژوهشی مجلس منابع مورد نیاز به ازای رفاه از دست رفته ناشی از افزایش قیمت ۵ گروه کالایی گوشت دام، مرغ، تخم‌مرغ، روغن نباتی و برنج خارجی را محاسبه کرده است. محاسبات انجام گرفته پژوهش نشان می‌دهد که جبران همه دهک‌ها نیازمند پرداخت ۴۴ هزار تومان در ماه به ۸۲ میلیون ایرانی است که به منبعی در حدود ۴۳ هزار میلیارد تومان محتاج است. در حالی که منابع در دسترس ۵/ ۴۱ هزار میلیارد تومان است (ناشی از مابه‌التفاوت ارز ترجیحی و ارز نیمایی). در این حالت منابع در دسترس با کسری ۱۶/ ۲ هزار میلیارد تومانی مواجه می‌شود و منابعی نیز برای حمایت از تولید باقی نمی‌ماند. بر این اساس با توجه به محدودیت منابع در شرایط فعلی و همچنین نیاز مبرم دهک‌های پایین درآمدی به حمایت، پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس اعطای یارانه دهک‌های خاص است.

گروه‌های هدف: در سال ۹۸، ممکن است خط فقر تا ۵ دهک اول را در برگیرد. علاوه بر این، لازم است مقداری بالاتر از خط فقر مورد حمایت قرار گیرند (به علت جابه‌جایی افراد به زیر خط فقر در صورت افزایش قیمت کالاهای اساسی با حذف ارز ترجیحی). بر همین اساس توصیه مرکز پژوهش‌های مجلس، پرداخت ماهانه در حدود ۳۶ هزار تومان به ازای هر فرد (معادل سالانه ۴۳۲ هزار تومان) به ۷ دهک اول یعنی حدود ۵۷ میلیون نفر است.  مرکز پژوهش‌ها گروه‌هایی را در جهت شناسایی ۷ دهک اول پیشنهاد داده است که شامل افراد تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی، کارگران بیکار شده(شناسایی با استفاده از سامانه تامین اجتماعی)، بازنشستگان با درآمد کمتر از خط فقر، کارمندان دولت با درآمد کمتر از خط فقر و انجام آزمون وسع با استفاده سامانه پایگاه رفاه ایرانیان می‌شود. مرکز پژوهش‌ها تاکید دارد تعداد افرادی که مشمول دریافت یارانه نقدی‌-کالایی می‌شوند نباید از هفت دهم جمعیت کشور بیشتر باشند.

شیوه پرداخت: پیشنهاد مرکز پژوهش‌ها پرداخت نامنظم و ۴ مرحله در سال است. اعلام عمومی برای این مراحل صورت نگرفته و میزان پرداخت در هر یک از مراحل از قبل اعلام نخواهد شد. هر چند برای دولت کاملا مشخص خواهد بود که در چند مرحله، به چند نفر، با چه میزان منابع و چه مقدار پرداخت صورت خواهد گرفت. یک پیشنهاد دیگر نیز این است که با توجه به اینکه پرداخت به‌صورت نقدی-کالایی است و نه صرفا نقدی، پرداخت به‌صورت منظم و در آخر هرفصل برای ۳ ماه صورت گیرد. اعتبار کارت نیز پس از ۳ ماه قابل برداشت نقدی است. در صورتی هم که منابع تامین نشود، پرداختی انجام نخواهد گرفت. مرکز پژوهش‌ها تاکید دارد که نحوه پرداخت یارانه نباید به گونه‌ای باشد که تصور دائمی و بلندمدت بودن آن را ایجاد کند. در واقع نباید یارانه به گونه‌ای پیش رود که یک درآمد دائمی قابل برنامه‌ریزی باشد. بلکه باید از ابتدا عنوان شود که این یارانه تنها برای عبور از حالت گذار و جبران موقت رفاه از دست‌رفته خانوار است.

جمع‌بندی نهایی

پیشنهاد نهایی مرکز پژوهش‌ها اعطای کارت الکترونیک نقدی کالایی به هفت دهک اول درآمدی و چهار بار در سال در فواصل زمانی نامشخص است. به‌طوری که تا انتهای سال ۱۳۹۸ هر ایرانی در هفت دهک اول درآمدی، مجموعا در حدود ۴۳۲ هزار تومان در سال دریافت کند. این کارت در اختیار سرپرست خانوار قرار خواهد گرفت. اعتبار کارت تنها برای خرید کالاهای اساسی(گوشت مرغ، گوشت گوسفند و گوساله، تخم مرغ، برنج، روغن و حبوبات)در مراکز توزیعی که کد اقتصادی و دستگاه کارتخوان ثبت شده دارند قابل استفاده بوده و پس از سه ماه قابلیت دریافت نقدی از کلیه دستگاه‌های خودپرداز متصل به شبکه شتاب را داراست. منابع باقیمانده که در حدود ۱۶ هزار میلیارد تومان بوده(و با تغییرات نرخ ارز تغییر خواهد کرد)برای سیاست حمایتی تولید منظور خواهد شد.