جعبه سیاه رسوب کالا در گمرک

 رسوب کالا در بنادر و گمرکات در سال‌های اخیر به یکی از چالش‌برانگیزترین مسائل پیش‌روی دولت تبدیل شده است. یکی از مسائلی که تجار بخش‌‌‌‌‌‌خصوصی عامل اصلی آن را مدیریت ضعیف دستگاه‌های مرتبط با تجارت مطرح می‌کنند، در مقابل این سازمان‌ها، چالش را در تخلفات تجار و تخطی سایر دستگاه‌های همکار اعلام می‌کنند، اما واقعا گلوگاه‌‌‌‌‌‌های ترخیص‌کالا و خدمات در کجاست؟

موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی در گزارشی به این سوال، پاسخ داده است. براساس این گزارش 14 گلوگاه پیش‌روی ترخیص‌کالا وجود دارد. این گلوگاه‌‌‌‌‌‌ها در سه دسته «عوامل کلان»، «عوامل پیش از اظهار کالا» و «عوامل پس از اظهار کالا» قابل دسته‌بندی هستند.

بررسی جعبه سیاه رسوب کالا نشان می‌دهد، «تحریم‌‌‌‌‌‌ها»، «بی‌‌‌‌‌‌ثباتی در سیاست‌‌‌‌‌‌های تجاری و ارزی»، «مغفول‌ماندن آینده‌‌‌‌‌‌نگری و برنامه‌‌‌‌‌‌ریزی»، «عدم‌امکان رصد دقیق وضعیت کالاهای وارداتی» و «مشکلات لجستیکی» مهم‌ترین عوامل اصلی عدم‌ترخیص بموقع انواع کالاهاست. در کنار این عوامل «رفتار واردکنندگان پیش از اظهار کالا»، «زمان‌‌‌‌‌‌بر بودن فرآیند ثبت‌سفارش»، «طولانی‌شدن فرآیند تامین ارز»، «عدم‌امکان انتقال مالکیت کالا به واردکننده» از جمله چالش‌های ترخیص‌کالا به‌شمار می‌آید، اما «عدم‌امکان ارائه کد رهگیری»، «اخذ مابه‌التفاوت نرخ ارز»، «تطویل فرآیندها در برخی تشریفات گمرکی»، «عدم‌پرداخت حقوق ورودی به گمرک توسط برخی صاحبان‌کالا»، «نگهداری عمدی کالا توسط واردکنندگان در محوطه گمرک» دیگر عوامل رسوب کالا به‌شمار می‌‌‌‌‌‌آید.

بر اساس آخرین آمار اعلامی سازمان بنادر و دریانوردی، میزان موجودی انواع کالاهای غیرکانتینری در بنادر در نیمه سال‌جاری برابر 64/ 7میلیون تن بوده است. نیمی از آن یعنی 82/ 3میلیون تن آن به کالاهای اساسی اختصاص دارد که عمدتا وارداتی هستند. میزان موجودی کالاهای کانتینری اعم از وارداتی، صادراتی، ترانزیت و... در تاریخ 16 آبان معادل 6/ 76هزارTEU گزارش شده است. از کل کالاهای کانتینری و غیرکانتینری موجود در بنادر، به میزان 5/ 675هزار تن آن به‌عنوان کالاهای متروکه به گمرک اعلام شده است.

روند تشدید رسوب کالا از زمان اعمال مجدد تحریم‌‌‌‌‌‌ها یعنی از سال 1397 آغاز شده است، زیرا میزان موجودی بنادر که تا آن زمان در بازه مشخصی (حدودا 2 تا 3 میلیون تن) بود، به‌طور قابل‌توجهی افزایش یافت. پس از آن تناژ موجودی به‌طور مرتب در حال نوسان بود، ولی از اواسط سال1399 روند افزایشی دیگری آغاز شد و در 17خرداد‌ماه 1400 به مقدار بی‌‌‌‌‌‌سابقه 7/ 4میلیون تن رسید، اما با توجه به اقدامات صورت‌گرفته، روند موجودی کالا به تدریج کاهشی شد. البته از هفته آخر مهر 1400، این روند نزولی تقریبا متوقف شده و در آبان‌ماه در محدود 8/ 3میلیون تن برای کالاهای اساسی باقی مانده است. برای پایان دادن به این وضعیت و کاهش رسوب کالا موسسه بازرگانی 6 پیشنهاد داده است. اولین پیشنهاد مبنی‌بر «تسریع در اجرایی‌شدن اقدامات تعریف شده برای کاهش رسوب کالا» است. دومین پیشنهاد به «اعتمادسازی جهت واردکنندگان کالاهای مشمول مابه‌‌‌‌‌‌التفاوت با تضمین پرداخت به نرخ ارز روز در زمان رفع تعهد ارزی» برمی‌گردد. سومین پیشنهاد به «ایجاد امکان رصد جامع فرآیندهای واردات کالا در سامانه جامع تجارت و زیرسامانه‌‌‌‌‌‌های آن» اختصاص دارد، اما چهارمین پیشنهاد «طراحی سازوکار پشتیبان تصمیم‌‌‌‌‌‌گیری جهت سیاست‌‌‌‌‌‌گذاری در زنجیره تامین کالاهای اساسی و برنامه‌‌‌‌‌‌ریزی واردات بر اساس آن» است. پنجمین پیشنهاد به «حرکت به سمت حذف ارز چند نرخی» برمی‌گردد و آخرین پیشنهاد به «انجام مذاکرات نتیجه‌محور به‌منظور رفع تحریم‌‌‌‌‌‌ها» اختصاص دارد.

  عوامل رسوب کالا چیست؟

در سال‌های اخیر عوامل متعددی موجب شکل‌‌‌‌‌‌گیری رسوب قابل‌توجه کالا در مبادی ورودی کشور شده است که این عوامل در مقاطع زمانی مختلف، متغیر بوده‌‌‌‌‌‌اند. چالش‌‌هایی که به‌طور کلی می‌‌‌‌‌‌توان به سه دسته تفکیک کرد. دسته اول عوامل کلان است، دسته دوم عوامل پیش از اظهار و دسته سوم عوامل پس از اظهار گمرکی است.

در بین عوامل کلان اولین چالش، کمبود ارز جهت واردات کالاست. تحریم‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌‌ها و کمبود ارز برای واردات و مشکل تخصیص ارز متناسب (به لحاظ واحد پولی مورد نیاز)، تخصیص ارز برای واردات کالاها را با مشکلات متعدد مواجه کرده است.

اما چالش بعدی، مشکلات در سیاست‌‌‌‌‌‌های تجاری و ارزی است. در واقع اعمال محدویت‌‌‌‌‌‌هایی چون وضع قانون مبارزه با پولشویی (مشخص‌کردن منشأ ارز مصروفه برای واردات)، تعیین سقف واردات و عدم‌تخصیص ارز برای واردکننده بدون سابقه فعالیت، اگرچه اقداماتی مناسبی هستند، اما اجرای آنها در شرایط موجود، در مواردی موجب کندی فرآیندهای واردات شده است.

در ضمن تغییر گروه‌‌‌‌‌‌های کالایی برای اخذ ارز دولتی اعم از دولتی، نیمایی و غیره طی سال‌‌‌‌‌‌های اخیر موجب سردرگمی واردکنندگان و نیاز به زمان برای پیروی از رویه‌‌‌‌‌‌های تغییر یافته شده است. در نتیجه با طولانی‌شدن فرآیندهای واردات، رسوب کالا شکل گرفته است.

در این بین تغییر در مقررات و ضوابط ورود و صدور کالا بدون درنظر‌گرفتن حقوق مکتسب واردکنندگان (موضوع ماده11 آیین‌نامه قانون مقررات صادرات و واردات) نیز در این کندی فرآیند واردات و رسوب موثر است.

اختلاف‌نظر دستگاه‌‌‌‌‌‌ها در مورد نرخ ارز برخی کالاها موجب معطلی و رسوب آنها شده است. به‌طور نمونه حدود 500 تن شیر خشک به دلیل اختلاف‌نظر وزارت بهداشت و وزارت صنعت، معدن و تجارت مبنی بر تخصیص ارز ترجیحی یا نیمایی برای واردات آن، در گمرکات رسوب کرده است.

سومین چالش در بخش کلان عدم‌تحقق یکپارچگی در سامانه جامع تجارت است. عدم‌یکپارچگی سامانه‌‌‌‌‌‌های دستگاه‌‌‌‌‌‌های اجرایی با سامانه جامع تجارت و وجود برخی مشکلات در اجرای فرآیندهای واردات از طریق سامانه به دلیل نوپابودن آن، موجب طولانی‌شدن رویه‌‌‌‌‌‌های مربوطه (به‌‌‌‌‌‌خصوص ثبت‌سفارش و صدور مجوزها) و افزایش احتمال رسوب کالا می‌‌‌‌‌‌شود.

رویکرد نهادهای متولی و دستگاه‌‌‌‌‌‌های نظارتی و امنیتی چالش بعدی در بخش کلان است. در واقع نقش پررنگ دستگاه‌‌‌‌‌‌های نظارتی در تجارت خارجی، اقدامات موازی دستگاه‌‌‌‌‌‌های نظارتی و همکار با گمرک منجر به ایجاد مانع به‌جای تسهیل‌‌‌‌‌‌گری در واردات شده است.

در این بین اجرایی‌نشدن ماده 12 قانون امور گمرکی توسط گمرک به دلیل ترس از نهادهای نظارتی و امنیتی و تبعات تفسیر به‌رای آن (طبق قانون در صورت عدم‌تعیین تکلیف توسط سازمان‌های مجوزدهنده، گمرک می‌‌‌‌‌‌تواند در مورد ترخیص‌کالا تصمیم‌‌‌‌‌‌گیری کند) در فرآیند ترخیص بی‌تاثیر نیست.

ضمن اینکه تاکید بر استفاده از اعتبار واردکنندگان بزرگ و دارای سابقه درخشان واردکننده کالاهای اساسی، موجب شکل‌‌‌‌‌‌گیری رسوب به دلیل کمبود ارز و سوءمدیریت این مساله می‌‌‌‌‌‌شود. عدم‌بهره‌‌‌‌‌‌گیری از رویکرد آینده‌‌‌‌‌‌نگرانه و برنامه‌‌‌‌‌‌ریزی مناسب برای تامین بموقع کالاهای اساسی و مواد اولیه با توجه به روند عرضه و تقاضا و تاکید بر حل مقطعی مشکلات که خود منجر به مسائل جدیدی در دیگر بخش‌ها می‌‌‌‌‌‌شود.

عدم‌یکپارچگی لجستیکی در زنجیره انتقال کالاهای وارداتی و به‌‌‌‌‌‌خصوص کالاهای اساسی چالش بعدی حوزه کلان است. در واقع وجود موانع فنی و محدودیت‌‌‌‌‌‌های ظرفیتی برای حمل یکسره کالاهای وارداتی به‌‌‌‌‌‌خصوص کالاهای اساسی از بنادر (تخلیه مستقیم در وسیله نقلیه و حمل در کمترین زمان به پسکرانه و مقصد نهایی) به‌رغم به رسمیت شناخته‌شدن این رویه توسط گمرک منجر به تشدید رسوب کالا شده است.  ضمن اینکه محدودیت ظرفیت و عدم‌جذابیت شبکه ریلی برای حمل کالاهای وارداتی ریل‌‌‌‌‌‌پسند از بنادر در کنار عدم‌کفاف ظرفیت ناوگان جاده‌‌‌‌‌‌ای برای انتقال سریع حجم زیادی از کالاهای اساسی از بنادر به داخل کشور (به‌‌‌‌‌‌طور مثال ناوگان اختصاصی حمل روغن) نیز منجر به کندی ترخیص‌کالا شده است.  اما در این بین عدم‌وجود خدمات لجستیکی یکپارچه برای واردات کالا از مبدا تا مقصد (در واقع عملیات در هر بخش از زنجیره به‌طور مجزا انجام شده و هماهنگی کلی در آن وجود ندارد و این مساله موجب افزایش هزینه‌‌‌‌‌‌های لجستیکی واردات می‌‌‌‌‌‌شود) نیز منجر به کندی فرآیند رسوب کالا شده است.

  مشکلات پیش از اظهار

در بین چالش‌های ناشی از رسوب کالا پیش از اظهار گمرکی، یکی از مهم‌ترین عوامل مشکلات ناشی از عملکرد واردکنندگان است که این موضوع به واردات و دپوی کالا در مبادی ورودی بدون ثبت‌سفارش برمی‌گردد، اما آنچه منجر به این اتفاق می‌شود؛ چند موضوع است.

‌یک، عدم‌الزام ثبت‌سفارش برای واردات کالا به مناطق آزاد و ویژه اقتصادی یا ترانزیت کالا بین مناطق (عمدتا کالاهای گروه 2، یک و 4) است. دوم، به دلیل مشکلات نظام ثبت‌سفارش و برای صرفه‌‌‌‌‌‌جویی در زمان است. سوم، مشکلات ناشی از نظام ثبت‌سفارش و برای صرفه‌‌‌‌‌‌جویی در زمان است، در این بین واردکنندگان با انگیزه‌‌‌‌‌‌های سودجویانه با استفاده از رانت اطلاعاتی و با انگیزه اعمال فشار به دولت برای گرفتن مجوز و ترخیص‌کالا اقدام می‌کنند.

ضمن اینکه عدم‌رعایت ضوابط تعیین‌شده برای کالاهای وارداتی (مثال‌‌‌‌‌‌ها: عدم‌همخوانی سن کامیون‌‌‌‌‌‌های دست‌دوم وارداتی با سقف مشخص شده در مقررات، عدم‌رعایت ردیف تعرفه در مرحله ثبت‌سفارش و معطلی کالا در گمرک) وجود دارد، اما موضوع بعدی واردات کالاهای بی‌‌‌‌‌‌کیفیت برای رفع تعهد ارزی توسط واردکنندگان و عدم‌تعیین تکلیف آن است.

مشکلات نظام ثبت‌سفارش یکی از چالش‌های پیش از اظهار به‌شمار می‌آید. در واقع احتمال انقضای مهلت ثبت‌سفارش تا زمان اظهار و هزینه‌‌‌‌‌‌ فرصت مترتب بر تمدید آن (درخواست رئیس اتاق بازرگانی ایران مبتنی بر افزایش مجدد اعتبار ثبت‌سفارش از 3 به 6 ماه) یکی از عوامل رسوب کالاست.

در ضمن طولانی‌شدن مراحل اخذ مجوزهای واردات از دستگاه‌‌‌‌‌‌های مجوزدهنده با توجه به نقش پررنگ عامل انسانی در فرآیندهای مربوطه موثر است.

مشکلات ارزی و بانکی معضل بعدی است. طولانی‌شدن فرآیند تامین ارز تخصیص یافته برای واردات کالاهای اساسی یکی از عوامل کند شدن فرآیند ترخیص است. ضمن اینکه عدم‌امکان انتقال مالکیت کالا از فرستنده به واردکننده و اظهار گمرکی آن به دلیل مشکل انتقال وجه در سیستم بانکی در رسوب کالا موثر است.

  مشکلات پس از اظهار گمرکی

در بررسی عوامل رسوب کالا پس از اظهار گمرکی نیز چند چالش وجود دارد. یکی از این مشکلات ارزی است، یعنی عدم‌امکان ارائه کد رهگیری از سوی بانک عامل به دلیل مشکلات ارزی است. البته دولت در این راستا چند اقدام انجام داده است. یکی از این اقدامات امکان ترخیص‌کالاهای اساسی بدون نیاز به اخذ کد رهگیری و اعلام تامین ارز (صدور گواهی تخصیص ارز مدت‌‌‌‌‌‌دار) است.

دومین اقدام، امکان ترخیص نهاده‌‌‌‌‌‌های تولید اعم از مواد اولیه، کالاهای واسطه‌‌‌‌‌‌ای، ماشین‌‌‌‌‌‌آلات و تجهیزات و لوازم یدکی به‌صورت درصدی تا سقف 90درصد و نگهداری باقی محموله به‌عنوان وثیقه حداکثر تا 6‌ماه و تا زمان اعلام کد رهگیری (براساس ظرفیت‌‌‌‌‌‌های ماده‌38 قانون رفع موانع تولید رقابت‌‌‌‌‌‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور) است.

سومین اقدام نیز طبق مصوبه ابلاغی ستاد اقتصادی دولت در سال 99، امکان ترخیص‌کالا بیش از 4000ردیف تعرفه (شامل مواد اولیه) به‌صورت بدون انتقال ارز و با ارز متقاضی فراهم شده است.

اما با این حال هنوز یک چالش باقی است و آن اخذ مابه‌التفاوت نرخ ارز برای رفع تعهد ارزی کالاهای اساسی که بدون تامین ارز از گمرک خارج شده و یا نهاده‌‌‌‌‌‌های تولید که به‌‌صورت درصدی ترخیص شده‌‌‌‌‌‌اند.

مشکلات تشریفات ترخیص نیز چالش بعدی است که خود دو عامل دارد. اولین عامل تطویل در صدور مجوزهای قانونی دستگاه‌‌‌‌‌‌های اجرایی است و دومین عامل تطویل در رسیدگی به اظهارنامه‌‌‌‌‌‌های گمرکی است. مشکلات ناشی از عملکرد واردکنندگان پس از اظهار یکی دیگر از عوامل کندی رسوب کالاست. عدم‌تمکن صاحب کالا برای پرداخت حقوق ورودی به گمرک یکی از این مشکلات است و نگهداری کالا در محوطه گمرک به دلیل صرفه اقتصادی (هزینه کمتر، عدم‌نیاز به ثبت در سامانه جامع تجارت) یا انگیزه احتکار با توجه به انتظارات تورمی یکی دیگر از این چالش‌هاست.

  وضعیت کالاهای اساسی

وضعیت کالاهای موجود در هر یک از مراحل زنجیره لجستیک بنادر نشان می‌دهد 37‌درصد کالاهای اساسی در حال واردات به کشور از طریق بنادر، در شناورهای منتظر در لنگرگاه‌‌‌‌‌‌ها بوده و 55‌درصد نیز پس از تخلیه در بنادر انباشته شده‌‌‌‌‌‌اند. وضعیت کالاهای خروجی از بنادر در روز 16 آبان سال‌جاری نیز نشان می‌دهد که معادل 88‌درصد آن از طریق جاده بوده و سهم اندکی در اختیار بخش ریلی است. در واقع با وجود ماهیت فله‌‌‌‌‌‌ای و ریل‌‌‌‌‌‌پسند کالاهای اساسی، ظرفیت شبکه ریلی برای جابه‌جایی این اقلام به داخل کشور بسیار محدود است.

  بیشترین کالاهای رسوبی

میزان موجودی در بنادر به تفکیک کالاهای اساسی و سایر کالاهای غیرکانتینری نشان می‌دهد، حدود 6/ 65درصد موجودی کالاهای اساسی مربوط به ذرت، سویا و جو می‌‌‌‌‌‌شود که عمدتا شامل نهاده‌‌‌‌‌‌های دامی هستند. بدیهی است که افزایش رسوب این اقلام می‌‌‌‌‌‌تواند با بروز کمبود خوراک‌دام و افزایش قیمت تولیدات دامی در کشور ارتباط مستقیم داشته باشد.

بیشترین میزان موجودی کالاهای غیرکانتینری نیز مربوط به مواد معدنی و مواد نفتی می‌‌‌‌‌‌شود که عمدتا مربوط به محصولات صادراتی است، اما بیشترین موجودی کالاهای غیرکانتینری وارداتی مربوط به اقلامی مانند خودرو (اعم از سبک و سنگین)، ماشین‌‌‌‌‌‌آلات و لاستیک می‌‌‌‌‌‌شود.

اما وضعیت موجودی انواع کالاهای غیرکانتینری اعم از کالاهای اساسی و غیر از آن در نیمه آبان نشان می‌دهد، سهم تجمیعی 6 بندر از رسوب کالاهای غیرکانتینری در این تاریخ برابر 7/ 97درصد است و دو بندر امام‌خمینی و شهید رجایی به تنهایی 80‌درصد رسوب این اقلام را به خود اختصاص داده‌‌‌‌‌‌اند. بیشترین موجودی کالاهای اساسی در بندر امام‌خمینی و بیشترین موجودی سایر کالاهای غیرکانتینری در بندر شهید‌رجایی وجود دارد.