نسخه مجلس برای بودجه ۹۸
- توضیحات
بودجه ۹۸ با عبور از بهارستان، به چه قالبی درآمد؟ به‌نظر مهم‌ترین تغییر، انبساط بودجه‌ای در شرایط تحریمی است؛ به‌طوری‌که میزان منابع عمومی دولت از ۷/ ۴۰۷ هزار میلیارد تومان به ۵/ ۴۴۸ هزار میلیارد تومان رشد کرد. این رشد تقریبا ۱۰ درصدی، هم از نظر درآمدهای مالیاتی و هم از نظر درآمدهای حاصل از فروش نفت، صورت گرفته است. درخصوص درآمدهای مالیاتی تحقق آن با اعمال فشار به بنگاه‌ها در شرایط رکودی پیامدهای خاص خود را دارد. در صورت صوری بودن درآمدها نیز خطر کسری بودجه را افزایش می‌دهد. از نظر درآمدهای حاصل از فروش نفت که به میزان ریالی حدود ۱۰ هزار میلیارد تومان به آن افزوده شده است، نیز دو گزینه دردسترس است. گزینه اول افزایش نرخ تسعیر درآمدهای نفتی و گزینه دوم افزایش میزان فروش نفت است. اگر دولت بخواهد به رقم ریالی مندرج در بودجه در زمینه درآمد نفتی برسد و سهم شرکت ملی نفت و صندوق توسعه ملی را هم پرداخت کند، حدودا باید بیش از ۲ میلیون بشکه نفت در روز بفروشد که چندان محتمل نیست. از این رو، به‌نظر می‌رسد بازنگری در نرخ ارز میانگین بودجه رخ دهد و نرخ میانگین به نرخ سامانه نیما نزدیک شود. تغییر مهم دیگر بودجه در مجلس، افزایش تسهیلات تکلیفی بر نظام بانکی است که «دنیای‌اقتصاد» مجموعه این تغییرات را بررسی کرده است.
بودجه با گذر از پاستور و بهارستان، راهی شورای نگهبان شد. اما خروجی بودجه از بهارستان، چه تغییراتی را نسبت به لایحه بودجهاولیه ثبت کرد؟ اولین نکته‌ای که به نظر می‌آید، باز گذاشتن دست دولت در استفاده از درآمدهای ارزی است. نحوه حمایت از معیشت مردم، بر عهده دولت گذاشته شده که یا از ۱۴ میلیارد دلار برای واردات کالاهای اساسی استفاده کند یا آن را در بازار نیما به فروش رساند و مابه‌التفاوت ریالی آن را به مردم بپردازد. تحقق حالت دوم، سیگنال مهمی به بازار ارز خواهد داد، چراکه توان سمت عرضه را در بازار در سال آینده به شدت افزایش می‌دهد. اما نکته دیگری که در خروجی بودجه از بهارستان به چشم می‌آید، افزوده شدن حجم تسهیلات تکلیفی است. با اینکه یکی از معضلات نظام بانکی، تسهیلات دستوری است که از جناح مالی بر نظام بانکی تحمیل می‌شود، اما بهارستان، تصمیم به حجیم‌تر شدن این تسهیلات گرفته است.
تغییر در ارقام کلان
در نگاه کلان، بودجه ۹۸ پس از عبور از بهارستان، بزرگ‌تر شد. به این معنی که منابع عمومی از ۷/ ۴۰۷ هزار میلیارد تومان به ۵/ ۴۴۸ هزار میلیارد تومان صعود کرد. یعنی ۱۰ درصد افزایش که حدودا برابر با ۴۱ هزار میلیارد تومان می‌شود. انبساط بودجه در شرایطی رقم خورده که در شرایط تحریمی، قاعدتا منابع ارزی دولت از محل فروش نفت در سال آتی در فشار است. از طرف دیگر، با توجه به رکود تورمی که در سال ۹۸ وجود دارد، جای سوال است که افزایش درآمدهای مالیاتی می‌تواند در عمل تحقق یابد یا خیر؟ درآمدهای مالیاتی در سال آتی طبق مصوبه مجلس به بیش از ۱۷۲ هزار میلیارد تومان رسیده است، این در حالی است که رقم مذکور در لایحه بودجه ۵/ ۱۵۳ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده بود. در این افزایش حداقل ۱۲ درصدی، هر مقداری که دولت در وصول مالیات، ناموفق باشد تبدیل به کسری بودجه خواهد شد.
تغییرات در نرخ ارز بودجه
یکی از تغییرات عمده‌ای که در بودجه اتفاق افتاده، افزایش درآمدهای نفتی است. واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در مجلس، نسبت به رقم لایحه بودجه، افزایش یافت. عمده این افزایش در عرضه نفت خام با قیمت بورس انرژی دیده می‌شود که دولت می‌تواند از این محل ۱/ ۹ هزار میلیارد تومان کسب درآمد کند. همچنین صادرات حامل‌های انرژی به قیمت کشور همجوار در مناطق و بازارچه‌های مرزی، هم معادل ۸۴۰ میلیارد تومان در نظر گرفته شده است. در نتیجه در حدود ۱۰ هزار میلیارد تومان به درآمدهای نفتی دولت افزوده شده است. در هر حال در صورت عدم تحقق این ارقام، دولت باید درآمدهای پیش‌بینی شده را محقق کند؛ چراکه برای آنها هزینه‌هایی در نظر گرفته شده است و می‌تواند منجر به کسری بودجه شود. هنگامی که درآمد ریالی افزایش می‌یابد، یا باید نرخ تسعیر افزایش یابد یا مقدار صادرات نفتی رشد کند. این متغیر می‌تواند نرخ ارز میانگین بودجه را دچار تغییر محسوسی کند. در لایحه بودجه در حالت اول، نرخ ارز میانگین بودجه ۵۵۴۴ تومان لحاظ شده بود. این نرخ از میانگین دو نرخ حاصل می‌شد: نرخ اول، ۴۲۰۰ تومان بود که دولت باید ۱۴ میلیارد دلار از درآمدهای ارزی را صرف واردات کالاهای اساسیمی‌کرد و نرخ دوم نرخ ارز نیمایی که دولت مابقی درآمدهای ارزی را با آن نرخ می‌فروخت. اکنون که درآمدهای نفتی دولت به حدود ۵/ ۱۵۲ هزار میلیارد تومان می‌رسد، با دو سناریو می‌توان میزان فروش نفت پیش‌بینی شده و نرخ ارز را برآورد کرد. در حالت اول، فرض بر این است که تمامی منابع نفتی سال آتی، بدون در نظر گرفتن سهم شرکت ملی نفت و صندوق توسعه ملی، همین مقدار باشد. در این حالت، با توجه به قیمت هر بشکه نفت (۵۴ دلار)، دولت باید در حدود یک میلیون و ۴۰۰ هزار بشکه در روز، نفت بفروشد که با توجه به شرایط تحریمی، محل تردید بسیاری دارد. در حالت دوم، اگر فرض شود که دولت سهم صندوق توسعه ملی (۲۰ درصد از فروش نفت) و شرکت ملی نفت و گاز(۵/ ۱۴ درصد از فروش نفت) را پرداخت کند، در این حالت مجموع منابع نفتی باید به ۸/ ۲۳۲ هزار میلیارد تومان برسد. این عدد به این معنی است که برای حفظ نرخ ارز میانگین ۵۵۴۴ تومان، دولت باید روزانه بیش از ۲ میلیون بشکه نفت با قیمت ۵۴ دلار برای هر بشکه بفروشد که حجم فروش بعیدی به‌حساب می‌آید. در واقع وضعیتی را تصویر می‌کند که گویی تحریمی در کار نیست. از این رو، نرخ تسعیر ۵۵۴۴ تومانی به نظر دیگر کارآیی ندارد و دولت به دنبال نرخ‌های دیگری است.
اما نکته‌ای که وجود دارد اینکه، بهارستان به دولتی‌ها این اختیار را داده که ۱۴ میلیارد دلار را به هر شکلی که تصمیم می‌گیرد، صرف حمایت از معیشت مردم و تامین مابه‌التفاوت ارز برای تولید داخل کند. دولت در لایحه بودجه، هیچ اسمی از ۱۴ میلیارد دلار نیاورده بود اما مجلس، با درج کردن این تصمیم در بودجه، این اختیار را هم به دولت داد که یا به شیوه فعلی به تزریق ارز ارزان بپردازد یا با ارائه در بازار نیما، مابه‌التفاوت آن را در قالب یارانه نقدی به خانوارها پرداخت کند. اگر دولت با تمام درآمدهای ارزی وارد بازار نیما شود، چه اتفاقی می‌افتد؟ اگر دولت قصد داشته باشد تا سقف درآمد ریالی حاصل از فروش نفت را رعایت کند، باید با همان نرخ ۵۵۴۴ تومان در بازار نیما عرضه کند. اما به‌نظر دولت در این مورد، رویکرد دیگری را برمی‌گزیند و با نرخ‌های موجود در بازار نیما به عرضه می‌پردازد. اتفاقی که می‌افتد این است که توان بانک مرکزی برای کنترل بازار در این حالت افزایش می‌یابد و احتمال هجرت نرخ‌ها به سمت پایین افزایش خواهد یافت. با توجه به سناریوهای موجود، اگر دولت بخواهد سهم صندوق توسعه ملی و شرکت ملی نفت را پرداخت کند و نتواند بیش از یک میلیون و ۲۰۰ هزار بشکه در روز نفت بفروشد، تنها راه برای فرار از کسری بودجه فروش تمامی درآمدهای ارزی در بازار نیما و با نرخ بازار است.
تکالیف بودجه‌ای نظام بانکی
یکی از تغییرات پررنگی که در بهارستان اتفاق افتاد، افزایش حجم تسهیلات دیکته‌ای بودجه بود. تبصره ۱۶ لایحه بودجه دولت، برخی از تسهیلات تکلیفی از جناح مالی به بانک‌ها را یادآور می‌شود. این تبصره در قالب اولیه بودجه دارای ۳ جزء تسهیلاتی بوده است. در بند اول، وام ازدواج قید شده، که دولت آن را ۱۵ میلیون تومان برای هر یک از زوجین تعیین کرده بود. بند «ب» تسهیلات قرض‌الحسنه به مددجویان کمیته‌امداد و سازمان بهزیستی را هدف قرار می‌داد. بند «ج»، نیز مربوط به تسهیلات قرض‌الحسنه به ستاد مردمی رسیدگی به امور دیه و کمک به زندانیان است.
این بندها در حقیقت تصمیم‌گیری در مورد منابع قرض‌الحسنه بانک‌ها را انجام می‌دهد. اما مجلس تنها به این ۳ جزء اکتفا نکرد. در واقع تبصره ۱۶ پس از عبور از بهارستان، عریض و طویل‌تر شد. هم تعداد بندها زیاد شد و هم به بندهای موجود، بار مالی بیشتری افزوده شد. در مورد بند «الف» لایحه بودجه، مجلس شورای‌اسلامی، میزان تسهیلات زوجین را دوبرابر کرد و از ۱۵ میلیون تومان به ۳۰ میلیون تومان ارتقا داد. در مورد بند «ب»، مجموع مانده سپرده‌های قرض‌الحسنه بانکی که به مددجویان دو نهاد کمیته امداد و سازمان بهزیستی کشوری تعلق می‌گرفت، ۲ هزار میلیارد تومان بود اما نمایندگان این عدد را نیز ۵/ ۲ برابر کردند و به ۵ هزار میلیارد تومان رساندند. رقم اختصاصی به ستاد دیه نیز از ۱۰۰ میلیارد تومان به ۲۰۰ میلیارد تومان رسید. اما بندهای جدیدی نیز به تبصره ۱۶ افزوده شد. مطابق بند الحاقی ۲ به تبصره ۱۶ بودجه ۹۸، بانک مرکزی مکلف است در جهت بهبود معیشت کارکنان ارتش جمهوری اسلامی ایران، از طریق بانک‌های عامل و با هماهنگی فرماندهی کل ارتش جمهوری اسلامی ایران، نسبت به اختصاص ۱۲۰۰ میلیارد تومان از محل منابع سپرده‌های پس‌انداز و جاری قرض‌الحسنه سیستم بانکی برای پرداخت تسهیلات قرض‌الحسنه جهیزیه و ازدواج به کارکنان و بازنشستگان و فرزندان آنها و ودیعه‌مسکن به هر یک از کارکنان و بازنشستگان ارتش اقدام کند. مبلغ وام جهیزیه ۲۰ میلیون تومان، وام ازدواج ۵ میلیون تومان و وام ودیعه مسکن ۳۰ میلیون تومان قید شده است. همچنین بانک مرکزی باید جهت تخصیص وام خرید یا ساخت مسکن از محل منابع عادی بانک‌ها تا سقف ۱۰۰ میلیون تومان با بازپرداخت حداکثر ۲۰ ساله برای کارکنان ارتش اقدام کند. اما تکالیف تسهیلاتی دیگری نیز برای نظام بانکی توسط بهارستان در نظر گرفته شده است. بندالحاقی ۴ تبصره ۱۶، ادامه‌دهنده تسهیلات تکلیفی است. بر اساس این بند، بانک مسکن موظف است با استفاده از منابع حاصل از بازگشت اقساط مسکن مهر، به تعداد ۴۰ هزار فقره تسهیلات مسکن به بازنشستگانی که حداقل ۵ سال از بازنشسته شدن آنها گذشته و در ۱۰ سال گذشته، خود و همسرشان فاقد واحد مسکونی بوده و از تسهیلات خرید یا ساخت مسکن استفاده نکرده‌اند، بدون نیاز به سپرده‌گذاری پرداخت کند. نرخ سود این تسهیلات در تهران ۹ درصد، در مراکز استان‌ها ۷ درصد و سایر شهرها و روستاها ۴ درصد در نظر گرفته شده است. این حجم شامل کلیه بازنشستگان اعم از کشوری، لشکری و تامین اجتماعی که مستمری بازنشستگی آنها کمتر از ۳ میلیون تومان در ماه است، می‌شود. سقف تسهیلات مذکور و نحوه اولویت‌بندی متقاضیان آن به عهده دولت واگذار شده است. بند الحاقی ۵ نیز بانک مرکزی را مکلف کرده تا از طریق بانک‌های عامل و باهماهنگی و معرفی بسیج‌سازندگی، ۵ هزار میلیارد تومان تسهیلات از محل منابع قرض‌الحسنه و عادی بانک‌ها برای پرداخت به تعداد ۱۰۰ هزار فقره جهت ایجاد نیروگاه خورشیدی در روستاها و مناطق محروم به ازای هر نفر، ۵۰ میلیون تومان با بازپرداخت ۶۰ ماهه و نرخ سود ۴ درصد اقدام کند. اضافه شدن بار تسهیلاتی بر بودجه دولت در حالی صورت گرفته که در طول سال‌های اخیر، یکی از موتورهای فعال نقدینگی، خط‌های اعتباری بوده که بانک مرکزی و بانک‌ها، در اختیار تکالیف بودجه‌ای گذاشته‌اند. علاوه‌بر این، یکی از مشکلات نظام بانکی نیز تسهیلات مشکوک‌الوصولی است که بانک‌ها را در تامین منابع مورد نیاز با تنگنا روبه‌رو کرده که در انتها، برای تداوم و بقا به استقراض از بانک مرکزی روی آورده‌اند.
تبصره حذف شده
تنها تبصره‌ای که در لایحه بودجه دولت وجود داشت و در خروجی بهارستان وجود ندارد، تبصره ۲۱ است. اما تبصره ۲۱ چه هدفی داشت که با حذف مطلق روبه‌رو شد؟ یکی از بندهای تبصره ۲۱ به‌دنبال حذف موازی‌کاری و اصلاح ساختاری بودجه بود. در بند «ز» به دولت اجازه می‌داد تا نسبت به شناسایی، حذف یا ادغام نهادها، سازمان‌ها و فعالیت‌های موازی در دستگاه‌های اجرایی که به‌صورت مستقیم یا غیرمستقیم از بودجه عمومی استفاده می‌کنند، اقدام کند (اثر موازی‌کاری در اصلاح ساختار بودجه). همچنین سازمان اداری و استخدامی کشور موظف بود تا فعالیت‌هایی که خارج از حوزه ماموریتی دستگاه‌های اجرایی است را شناسایی و اقدامات لازم برای انتقال فعالیت مربوط به دستگاه اصلی را انجام دهد. سازمان اداری در نهایت باید موضوع را برای عدم‌تخصیص بودجه سال جاری و حذف بودجه آن به سازمان برنامه و بودجه کشور اعلام می‌کرد. اما این بند به کلی حذف شده و اصلاح ساختار بودجه به روش دیگری واگذار شده است. در واقع به نظر باید اصلاح ساختار بودجه را در قوانینی خارج از خود بودجه یافت.
افزایش سقف معافیت‌های مالیاتی
از تبصره‌های مهم دیگری که در بهارستان مورد تغییر قرار گرفت، تبصره ۶ است. در بند «الف» این تبصره، سقف معافیت‌های مالیاتی موضوع ماده ۸۴ قانون مالیات‌های مستقیم تعیین شده است. ماده ۸۴، به معافیت از مالیات حقوق‌بگیران از جمله کارگران مشمول قانون کار، می‌پردازد که سقف معافیت مالیاتی آنها هر ساله باید در بودجه‌های سنواتی تعیین شود. دولت سقف معافیت‌های مالیاتی در سال آتی را ۶/ ۲۷ هزار میلیارد تومان تعیین کرده بود که این عدد در مجلس با ۲۰ درصد افزایش به ۳۳ هزار میلیارد تومان ارتقا یافت. علاوه بر این دولت، میزان معافیت مالیاتی اشخاص موضوع مواد ۵۷ و ۱۰۱ قانون مالیات‌های مستقیم را ۶/ ۲۱ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته بود که این عدد نیز با تغییراتی که در مجلس اعمال شد به ۸/ ۲۵ هزار میلیارد تومان صعود کرد. این معافیت مالیاتی برای کسانی است که هیچ درآمدی ندارند یا در موعد مقرر اظهارنامه مالیاتی ارائه می‌کنند، در نتیجه درآمدهای مالیاتی دولت در این دو جناح با عقبگرد مواجه شده است.
در مقابل، مجلس نرخ مالیات بر حقوق‌بگیران با درآمد بالاتر را بیشتر کرد تا به اجرای عدالت مالیاتی نزدیک‌تر شود. نرخ مالیات بر درآمد کارکنان دولتی و غیردولتی در لایحه بودجه (قالب اولیه) به این شکل بود که میزان حقوق تا سقف معافیت از مالیات، از پرداخت مالیات معاف است و مازاد آن تا ۵ برابر، با نرخ ۱۰ درصد و مازاد بر ۵ برابر با نرخ ۲۰ درصد مالیات اخذ می‌شد. اما مجلس این تقسیم‌بندی را تغییر داد تا افرادی که حقوق بیشتری می‌گیرند، مالیات سنگین‌تری پرداخت کنند. اهالی بهارستان مقرر کردند که حقوق‌های زیر ۲ میلیون و ۷۵۰ هزار تومان از پرداخت مالیات معاف باشند. اما برای مبالغ بالاتر از این، ۵ پله را تعیین کردند که در بالاترین حد آن، برای حقوق بالای ۱۶ میلیون و ۵۰۰ هزار تومان، نرخ مالیات به ۳۵ درصد می‌رسد. البته در مجلس، پایگاه مالیاتی جدید نیز برای دولت تعریف شده است که در بندهای الحاقی تبصره ۶ به چشم می‌خورد. یکی از بندهایی که در رسانه‌ها سروصدای زیادی به پا کرده بود، «بند الحاقی ۱» است که مشاغل پزشکی، پیراپزشکی، داروسازی و دامپزشکی را وارد تور مالیاتی با استقرار پایانه‌های فروشگاهی می‌کند.
