بدیهی است که بودجه‌نویسی در شرایط تحریم، مولفه‌های خاص خود را نیاز دارد و اکنون که به فرمایش مقام معظم رهبری، مجلس شورای اسلامی مکلف به اصلاح بودجه شده است، «فرهیختگان» در گزارش پیش‌رو به 10 مورد از مهم‌ترین ایرادات وارده به بودجه 98 پرداخته و بر ضرورت اصلاح آن تاکید کرده است.
بی‌نظمی در نظام پرداخت یارانه‌ها نیازمند اصلاح
یکی از نقاط‌ضعف بودجه سال 98، عدم اصلاح سیاست‌های اقتصادی دولت است که این امر بستر تازه‌ای برای بروز فساد مالی در بخشداری‌ها و فرمانداری‌ها به‌عنوان واحدهای کوچک مقیاس شکل‌دهنده دولت فراهم می‌کند. اصلاح سیاست کنونی پرداخت یارانه نقدی که به‌نظر می‌رسید از ابتدای دولت یازدهم با قاطعیت رئیس دولت در دستورکار قرار گیرد و یارانه‌ها به‌صورت واقعا هدفمند به اقشار خاص و همچنین به بخش تولید تخصیص یابد، به شکلی غیرهدفمند لابه‌لای جداول بودجه سالانه کشور نهادینه و به امری مسلم و بدیهی در بودجه‌نویسی دولت تبدیل شده است.
این در حالی است که یارانه‌های پنهان نیز در اقتصاد ایران از سوی دولت در قالب رانت به برخی گروه‌ها پرداخت می‌شود. دولت روش‌های مختلفی را برای هدفمندی پرداخت یارانه‌ها در نظر دارد که هیچ‌یک از این روش‌ها برای شناسایی افراد نیازمند و هدفمندکردن پرداخت یارانه نقدی در یکی، دو سال گذشته مبنای قانونی نداشته و ندارد. از سوی دیگر مساله هدفمندکردن یارانه‌ها و واقعی‌سازی قیمت حامل‌های انرژی دو روی یک سکه هستند، اما متاسفانه دولت در بودجه سال 98 همچون بودجه سال‌های گذشته هیچ تلاشی برای اصلاح این دو مقوله مرتبط نکرده است. مضاف بر اینکه به‌دلیل تورم 9 سال گذشته، دیگر 45 هزار و 500 تومان برای خانوارهای ثروتمند و حتی متوسط قابل‌توجه نیست و از سوی دیگر، مجموع اعتبار 42 هزار و 500 میلیارد تومان پرداخت یارانه نقدی، رقم قابل‌توجهی است که می‌تواند از زندگی دهک‌های درآمدی پایین جامعه به‌ویژه در شرایط عسرت اقتصادی گره‌گشایی کند.
ضرورت گسترش چتر مالیاتی بر بخش غیرمولد
در لایحه بودجه سال 1398 درآمد مالیاتی دولت حدود 153 هزار میلیارد تومان است که نسبت به درآمد مالیاتی بودجه سال 97 از رشد هشت درصدی برخوردار است. بررسی‌ها نشان می‌دهد ترکیب بخش‌های مالیاتی بسیار ناموزون است، به‌طوری‌که عمده فشار مالیاتی بر دوش بخش‌های مولد بوده و بخش‌های غیرمولد عملا از دادن مالیات معاف هستند، بر این اساس در حالی که طی سال‌های اخیر و به‌ویژه در سال‌های 96 و 97 بورس‌بازی و دلالی موج گسترده‌ای از تلاطم‌های ارزی، تلاطم در بازار مسکن، سکه و طلا و... را رقم زده است، با این حال به جهت عدم گسترش پایه‌های مالیاتی، مالیات بر ثروت فقط سه درصد از کل درآمد مالیاتی کشور را تشکیل می‌دهد. در این زمینه اقدام جدی دولت باید اصلاح شیوه مالیات‌گیری باشد و با ساماندهی معافیت‌های مالیاتی، تفکیک حساب‌های بانکی (شخصی و تجاری) برای کنترل فعالیت‌های غیرمولد، مالیات بر مشتریان پرمصرف آب، برق و گاز، پلکانی‌کردن مالیات بر حقوق، وضع پایه‌های مالیاتی جدید بر سود برخی سپرده‌های بانکی، بر عایدی سرمایه (املاک)، مالیات بر خانه‌های لوکس، جلوگیری از فرار مالیاتی برخی مشاغل و مالیات بر مجموع درآمد، باید فشار از دوش بخش مولد اقتصاد و دستمزدها برداشته شود و بخش‌های غیرمولد را به زیر چتر مالیاتی ببرد.
درآمدهای نفتی واقع‌بینانه شود
نگاهی به لایحه بودجه سال 98 حاکی از آن است که لایحه بودجه سال آینده در خوش‌بینانه‌ترین حالت ممکن، بسته شده است به‌طوری که شرایط تحریمی و رکود تورمی حاکم بر اقتصاد در برآورد درآمدهای حاصل از صادرات نفت و درآمدهای حاصل از مالیات‌ها به‌طور واقع‌بینانه در نظر گرفته نشده است. این در حالی است که نحوه سیاستگذاری‌ها و جهت‌گیری دولت در سند بودجه 98 به دلایل نابسامانی‌های اقتصادی داخلی و تشدید تحریم‌ها از اهمیت مضاعفی برخوردار است و تدوین بودجه بدون در نظر گرفتن مسائل ذکرشده می‌تواند کشور را با شوک‌های جدیدی روبه‌رو سازد. برای مثال وابستگی بودجه به نفت در لایحه 98 به 35 درصد رسیده و نسبت به بودجه سال جاری افزایش نشان داده است. این میزان سهم در شرایط بی‌ثبات تحریم، به‌شدت مالیه دولت و شرایط اقتصادی را با نوسان همراه خواهد ساخت، در حالی که تضمینی برای تحقق منابع نفتی پیش‌بینی‌شده وجود ندارد. انتظار می‌رفت با توجه به شرایط تحریمی حاکم بر کشور این وابستگی برای سال آینده کاهش یابد. روند قیمتی بازار نفت ایران در شرایط فعلی چنین درآمدهایی را حمایت نمی‌کند. بیش‌برآورد درآمدهای نفتی می‌تواند دولت را درصورت عدم تحقق این درآمدها با دستکاری نرخ ارز و وابستگی بیش از پیش دولت به نظام بانکی کشور مواجه کند. برای دستیابی به بودجهای واقع‌بینانه الزامی است منابع درآمدی به‌درستی و براساس واقعیت‌های جامعه برآورد شود و از بیش‌برآورد کردن درآمدها و غیرواقعی و کم جلوه دادن هزینه‌ها پرهیز کرد.
انتشار اوراق بدهی با توان دولت همسو باشد
انتشار اوراق مالی و بدهی، دولت‌های آینده را با تهدید بزرگی مواجه می‌کند و به‌نوعی آینده‌فروشی منابع کشور قلمداد می‌شود. این یک واقعیت است که کل نظام اقتصادی کشور در حال حاضر گرفتار بدهی و انتشار اوراق است و تجربه ثابت کرده که اقتصاد بدهی‌محور، دوام چندانی نخواهد داشت. دولت برای سال آینده 50 هزار میلیارد اوراق بدهی منتشر می‌کند در حالی که اقتصاد یک کشور را باید از طریق مالیات اداره کرد. دولت باید به‌جای انتشار اوراق، پایه‌های جدید مالیاتی ایجاد و برای دهک‌های پردرآمد مالیات تعیین کند. کارشناسان پیش‌بینی می‌کنند با این مبلغ پیش‌بینی می‌شود میزان کسری بودجه رشد چشمگیری داشته باشد. با توجه به رویکرد جدید بانک مرکزی و با در پیش‌گرفتن سیاست انقباضی از سوی دولت، اگرچه انتشار اوراق قرضه می‌تواند به‌عنوان راهکاری برای تجمیع نقدینگی سطح جامعه باشد، اما نکته قابل‌توجه این است که دولت توانایی سوددهی این میزان از اوراق را ندارد؛ چراکه وقتی سیاست فروش اوراق از سوی یک دولت در پیش گرفته می‌شود، درواقع به این معناست که دولت می‌تواند در اقتصاد تحت مدیریت خود، مبلغ مشخصی سود ایجاد کند. نبود نگرش علمی به مقوله اقتصاد، عدم استقلال بانک مرکزی و ناتوانی دولت در کنترل تورم مهم‌ترین دلایلی است که انتشار و فروش اوراق قرضه را از سوی دولت به چالش می‌کشد و نیاز است در بودجه 98 ساختار جدیدی برای انتشار اوراق مالی و بدهی برای دولت تعریف شود.
ضعف‌های بودجه 98 در حمایت از بخش خصوصی
نگاهی به ساختار بودجه 98 نشان می‌دهد اگرچه دولت در برخی موارد تلاش کرده از توان و ظرفیت بخش خصوصی در اداره اقتصادی کشور استفاده کند، اما همچنان سهم بخش دولتی بیشتر از بخش خصوصی در لایحه بودجه 98 است. در بودجه 98 موضوع رشد اقتصادی و توجه به آن به‌وفور دیده می‌شود اما کلمه توسعه اقتصادی کمتر به چشم می‌خورد، در حالی که رشد اقتصادی متفاوت از توسعه اقتصادی است. از هر رشدی توسعه ایجاد نمی‌شود، اما هر توسعه رشد به‌دنبال دارد و توسعه اقتصادی نیز با تقویت بخش خصوصی محقق می‌شود.
بنگاه‌ها و فعالان بخش خصوصی به‌دلیل مشکلات اقتصادی که بخشی از آن ناشی از نابسامانی‌ها و بی‌ثباتی‌های اخیر اقتصادی و بخشی از آن به‌دلیل عدم توجه دولت به تقویت بخش خصوصی در سال‌های متمادی است، دچار مشکلات فراوانی شده که برنامه مشخصی برای کاهش یا رفع مشکلات آنها در لایحه بودجه در نظر گرفته نشده است.
واگذاری طرح‌های نیمه‌تمام به بخش خصوصی اگرچه اتفاق مثبتی در لایحه بودجه 98 است، اما با توجه به شرایط موجود اقتصادی، نگرانی از بابت برگشت سرمایه برای بخش خصوصی وجود دارد. اگرچه دولت در تدوین بودجه نظر فعالان بخش خصوصی را جویا شده، اما ظاهرا در آن چیزی که ارائه‌شده، نظرات بخش خصوصی در راستای رفع مشکلات و چالش‌های فعالان این بخش مغفول مانده است، ازجمله درخصوص تعیین نرخ ارز که غیرواقع‌بینانه در بودجه لحاظ شده است. اگرچه در لایحه بودجه به بخش‌های خصوصی اجازه داده شده است در تامین مالی طرح‌ها و پروژه‌های خود از طریق روش‌هایی چون تامین مالی خارجی اقدام کنند؛ شرایط فعلی حاکم بر اقتصاد و بی‌ثباتی موجود در اقتصاد باعث شده بخش خصوصی نتواند ارتباط موثری با سرمایه‌گذاران خارجی و حتی سرمایه‌گذاران داخلی در چند ماه اخیر برقرار کند و این روند قطعا در سال آینده شدیدتر خواهد شد. از این رو قبل از اینکه چنین کاری را برای بخش خصوصی مجاز بدانیم باید بستر سرمایه‌گذاری خارجی در کشور فراهم شود، اما در بودجه تصمیمی برای تسهیل روند سرمایه‌گذاری در کشور مشاهده نمی‌شود.
برای بهبود کسب‌وکار باید محیط مالی دولت مدیریت شود
براساس گزارش‌های سهولت کسب‌وکار بانک جهانی و گزارش پایش محیط کسب‌وکار اتاق بازرگانی ایران، در شرایط فعلی محیط کسب‌وکار شرایط مناسبی ندارد. بررسی‌ها نشان می‌دهد سه نهاد شامل دولت، قوه قضائیه و شهرداری‌های کشور (اعطای جواز کسب و جواز ساخت‌وساز) متولی بهبود فضای کسب‌وکار هستند. بررسی مرکز پژوهش‌های نشان می‌دهد دولت در تنظیم بودجه اقدام خاصی در راستای بهبود محیط کسب‌وکار انجام نداده است. در این زمینه مهم‌ترین و اولین گام برای بهبود محیط کسب‌وکار، ایجاد ثبات اقتصادی و پرهیز اکید از تغییرات ناگهانی و غافلگیرکننده قوانین، مقررات (ازجمله تعرفه‌های واردات و ممنوعیت‌های ناگهانی و...) و رویه‌های اجرایی و آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های صادره از طرف وزارتخانه‌ها، بانک مرکزی و گمرک است. برای مثال در سال‌های 96 و 97 مکررا آیین‌نامه‌های زیادی از سوی دولت ابلاغ می‌شد که این امر تولیدکننده و حتی صادرکنندگان ایرانی را با مشکلات مضاعف مواجه کرده است. همچنین دولت هیچ پایبندی‌ای به قوانین بالادستی در زمینه بهبود محیط کسب‌وکار در بودجه نداشته است (توجه به قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار، موادی از قانون رفع موانع تولید، برنامه ششم توسعه و سیاست‌های کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی). برای مثال در حالی که بخش تولید در شرایط رکودی قرار دارد، دولت به‌جای گسترش پایه‌های مالیاتی در بخش‌های دیگر و مقابله با فرار مالیاتی، مالیات بخش تولید را در سال 98 افزایش داده است.
در این زمینه از آنجاکه محیط مالی، مهم‌ترین مولفه محیط کسب‌وکار است و ناپایداری مالی بودجه بخش دولتی تاثیر قابل‌توجهی بر نامساعد شدن محیط مالی دارد، کسری بودجه دولت و شرکت‌های دولتی سبب افزایش انتشار اوراق بدهی می‌شود و این امر درصورتی که بدون تمهید مقدماتی نظیر افزایش سرمایه بانک‌ها و عملیات بازار باز صورت گیرد، سبب کاهش منابع مالی در دسترس کارآفرینان و تخریب‌شدن محیط مالی کسب‌وکار شده که می‌تواند بر تولید و درآمد مالیاتی سال‌های آتی اثر منفی بگذارد، دولت باید محیط مالی خود را مدیریت کند.
سهم مسکن از بودجه فقط یک درصد است
یکی از بخش‌های بسیار مهم اقتصاد، مسکن است که علاوه‌بر تامین سرپناه، نقش بسیار اساسی در رشد اقتصادی و اشتغال دارد، به‌طوری که برآوردها نشان می‌دهد با رونق مسکن، 300 صنعت رونق می‌گیرد و همچنین به‌طور مستقیم و غیرمستقیم 20 درصد از اشتغال کشور وابسته به بخش مسکن و صنایع و خدمات وابسته به آن است. با این حال در دوره 6 ساله دولت روحانی با افت 41 درصدی ساخت‌وساز و فزونی تقاضا بر عرضه، قیمت مسکن رشد قابل‌توجهی داشته به‌طوری که در یک‌سال اخیر قیمت مسکن در تهران نزدیک به 91 درصد افزایش یافته است. در این زمینه دولت در سال‌های اخیر ابتدا مسکن مهر را متوقف کرد، سپس بدون پشتوانه عملی و نظری مسکن اجتماعی را مطرح کرد و از بهمن سال گذشته نیز ساخت مسکن در قالب طرح بازآفرینی شهری در مناطق دارای بافت فرسوده را مطرح کرده است، با این حال آنچه مشخص است اینکه هیچ اراده‌ای برای اجرای هیچ‌کدام از برنامه‌ها در دولت وجود ندارد.
در همین زمینه بررسی مفاد لایحه بودجه سال 98 نیز نشان می‌دهد با وجود کمبود دومیلیون واحدی مسکن در کشور و همچنین وجود ۱۲۰ هزار هکتار بافت فرسوده در شهرهای کشور و زندگی 19 میلیون نفر بدمسکن در کشور، لایحه بودجه 98 هیچ حکمی را درخصوص بافت فرسوده در نظر نگرفته است. همچنین در این لایحه، بودجه فصل مسکن با اعتبار 137هزار و 800 میلیارد تومان حدود 9/11 درصد نسبت به بودجه سال 97 کاهش یافته و مهم‌تر از همه اینکه سهم مسکن از امور ده‌گانه لایحه بودجه فقط یک درصد است که نشان از بی‌اهمیتی دولت به این بخش دارد. بر این اساس، اصلاح لایحه بودجه در جهت رونق‌بخشی به بخش مسکن از طریق توجه به امر بازآفرینی شهری (همان طرح پیشنهادی دولت در سال 96) امری ضروری به‌نظر می‌رسد.
ارزآوری گردشگری از دید بودجه‌نویسان پنهان مانده است
اگرچه مقایسه لایحه بودجه ۹۸ با لایحه سال ۹۷ نشان می‌دهد که بودجه سازمان میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری به‌عنوان متولی اصلی این سه حوزه، افزایشی حدود ۲۵درصد داشته است، اما همچنان این نگرانی وجود دارد که چه میزان از این بودجه محقق خواهد شد، چه میزان تخصیص خواهد یافت و به چه صورت هزینه خواهد شد. براساس لایحه بودجه سال ۹۸، برای سازمان میراث‌فرهنگی، صنایع‌دستی و گردشگری بودجهای معادل یک‌هزار و ۱۱۰ میلیارد و ۳۷۲ میلیون تومان درنظر گرفته شده که شامل دو بخش هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای می‌شود. اگرچه از این ارقام بعضا و به اشتباه با عنوان «بودجه گردشگری» یاد می‌شود، سهم مورد اشاره در بودجه منحصرا مربوط به یک دستگاه مرتبط با گردشگری است و از این رو، نمی‌توان آن را کل بودجه گردشگری عنوان کرد. همین امر، انتقاد اصلی به بودجه گردشگری در لایحه سال ۹۸ است؛ انتقادی که البته تنها منحصر به لایحه اخیر نیست.
بررسی‌ها نشان می‌دهد طبق روال جاری بودجه در ادوار مختلف، بودجه دیگر دستگاه‌های مرتبط در امر توسعه گردشگری تصریح نمی‌شود و همین امر مانع آن می‌شود که دستگاه‌های دیگر، وظایف خود را در این زمینه انجام دهند. چنین ضعفی نشات‌گرفته از نظام بودجه‌ریزی در گردشگری است. در شرایطی که به واسطه تحریم‌ها و بحران‌‌های اقتصادی، خطر کاهش درآمدهای نفتی کشور و به تبع آن کاهش بودجه پیش‌بینی شده وجود دارد، حوزه گردشگری کشور می‌تواند جایگزین مناسبی برای کاهش درآمدهای نفتی باشد. به نظر می‌رسد بازنگری در نحوه تخصیص بودجه به حوزه گردشگری یکی از ملزومات تغییرات ساختاری بودجه 98 است.
نرخ نامشخص ارز در لایحه بودجه
متاسفانه هرساله نرخ ارز در بودجه به‌طور مشخص تعیین نمی‌شود و باید براساس محاسبات فنی به آن رسید. درواقع دولت نرخ ارز را فدای تراز شدن بودجه می‌کند. دولت برای رسیدن به درآمد مورد انتظار خود، نرخ ارز را به‌صورت نانوشته طوری در نظر می‌گیرد که بتواند با فروش دلار نفت، درآمدهای خود را با هزینه‌ها طراز کند. چنانچه برآوردهای درآمدی و هزینه‌ای در بودجه محقق نشود و بنا به هر دلیلی با کسری بودجه در سال آتی مواجه شدیم، نرخ ارز کانالی برای دولت به‌منظور جبران کسری بودجه می‌شود، غافل از اینکه نرخ ارز یک متغیر کلیدی در اقتصاد است و هرگونه دستکاری برای طراز شدن بودجه، تبعات منفی شدیدی بر کل اقتصاد خواهد گذاشت. اگر دولت رقمی بالا برای نرخ ارز در بودجه تصویب کند، عملا بازار آزاد ارز تحت‌تاثیر قرار می‌گیرد و نشان می‌دهد قیمت ارز از این کمتر نمی‌شود، لذا نرخ ارز باید متناسب با تورم داخل و خارج از کشور به شکل منطقی تعدیل شود.
براساس قانون برنامه ششم توسعه، رتبه ایران در شاخص کسب‌وکار هر سال باید 10 رتبه ارتقا یافته و به کمتر از 70 در پایان اجرای قانون برنامه برسد. در لایحه بودجه سال 1398 هیچ حکمی در راستای تحقق این هدف ملاحظه نمی‌شود.
لزوم گسترش چتر نظارتی مجلس بر شرکت‌های دولتی
در لایحه بودجه سال 98 از مجموع 1703 هزار میلیارد بودجه، 1274 هزار میلیارد تومان آن مربوط به شرکت‌های دولتی است که عملا در مجلس بررسی نمی‌شود. بررسی‌ها نشان می‌دهد 180 شرکت دولتی در سال‌های اخیر زیان‌ده شده‌اند که دولت نیز عمدتا زیان حاصل از این شرکت‌ها را از طریق بودجه عمومی پرداخت می‌کند.
در این زمینه علاوه‌بر ورود مجلس به ریز منابع و مصارف این شرکت‌ها، ساماندهی سرمایه‌گذاری شرکت‌های دولتی باید زیر چتر نظارتی مجلس قرار گیرد و در شرایط تحریمی موجود نباید این شرکت‌ها بدون هماهنگی متمرکز و به صلاح‌دید منابع را به سرمایه‌گذاری‌های غیرضروری اختصاص دهند.
چنانکه سال‌های گذشته نیز ضرر و زیان حاصل از عملکرد نامطلوب این شرکت‌ها از بودجه عمومی پرداخت شده است. بر این اساس شفافیت در صورت‌های مالی، شفافیت و نظارت بر سرمایه‌گذاری‌های این شرکت‌ها در کنار بررسی کامل بودجه این شرکت‌ها نیاز ضروری در بودجه سال آینده است.