اسفند 91 آقای آخوندی در مقاله‌ای در تجارت فردا از پدیده بی‌دولتی گله کرده و گفته بود «ما اساساً در این دوره با یک دولت روبه‌رو نیستیم. با یک ستاد انتخاباتی مواجهیم.» دکتر نیلی هم اسفند 96 در میزگردی به تقلیل دولت حکمران (state) به دولت مجری (قوه مجریه government) انتقاد کرده بود. بی‌دولتی به چه معناست و ما در چه دوره‌هایی با این پدیده مواجه بوده‌ایم؟
در این معنا زمانی که از دولت حرف می‌زنیم منظورمان صرفاً قوه مجریه نیست، بلکه مجموعه قوای حاکمیتی (state) است. مجموعه قوای سه‌گانه و نهادهای مختلف که وظیفه صیانت از کشور و اجرای قانون را بر عهده دارند. در حقیقت در این معنا state در معنای دولت-ملت (Nation State) است. حال اگر ما با وضعیتی روبه‌رو شویم که بخشی از قوای حاکمیتی، اقدامات بخش دیگر را خنثی کند یا بخشی در مقابل بخش دیگر بایستد و وضعیتی را ایجاد کنند که یک عده از گروه‌ها و افراد فرصت‌طلب بتوانند از تضاد و تناقض پیش‌آمده استفاده کنند و قوانین را دور بزنند، می‌گوییم با پدیده بی‌دولتی مواجهیم. به عبارتی وضعیت بی‌دولتی، وضعیتی است که مجموعه قوانین و مقررات موجود در کشور به‌صورت دقیق و درست اجرا نمی‌شود و به انحای مختلف توسط نیروهای ذی‌نفوذ سیاسی دور زده می‌شود و هیچ‌کدام از قوای دولتی در برابر دور زدن قانون و بی‌قانونی برخورد قاطع انجام نمی‌دهند. با این تعریف می‌توانیم ببینیم در چه دوره‌هایی با پدیده بی‌دولتی مواجه بوده‌ایم. سال 1320 که نیروهای متفقین از جهات مختلف به ایران حمله و ایران را اشغال کردند، ما دچار وضعیت بی‌دولتی شدیم. شرایطی که قوانین و مقررات موجود عملاً اجرا نمی‌شد و نیروهایی که ایران را اشغال کرده بودند بنا به مصلحت خود مقرراتی را به کشور دیکته و اجرا می‌کردند. ما در آن زمان با یک وضعیت بی‌قانونی مواجه شدیم و یک عده از افراد فرصت‌طلب به خاطر منافع خودشان بی‌قانونی را رواج می‌دادند و دولت و قدرت مستقری هم وجود نداشت که در مقابل این بی‌قانونی بایستد. همزمان با وقوع انقلاب هم ما در دوره‌ای شاهد پدیده بی‌دولتی بودیم. رژیم تغییر کرده بود. نهادهای قدرت و قوانین جدید هنوز شکل نگرفته بودند. انقلاب بسیاری از ساختارهای قبل را به هم ریخته بود و مردم ساختارهای قبلی را هم قبول نداشتند. مثلاً برای مدتی، مردم نیروی پلیس را قبول نداشتند. حتی پلیسی که قوانین راهنمایی و رانندگی را باید اجرا می‌کرد گاه از طرف مردم زیر سوال بود. یا زمانی که در کار دستگاه‌های انقلابی موازی‌کاری وجود داشت و همه از یک قدرت مستقر تبعیت نمی‌کردند. پس از انقلاب در مدت کوتاهی قوا و دولت جدید مستقر شد، در این شرایط بی‌قانونی به تدریج از بین رفت و ما با یک دولت نسبتاً منسجم و یکپارچه مواجه بودیم.
یعنی در سال‌های پس از انقلاب پدیده بی‌دولتی رنگ باخت؟
بی‌قانونی اصولاً با استقرار دولت‌های قوی، کمتر می‌شود و پدیده بی‌دولتی رنگ می‌بازد. اما ما در دهه‌های بعد از انقلاب هم جسته و گریخته، شاهد شکل‌گیری پدیده بی‌دولتی بوده‌ایم. بی‌قانونی‌هایی شکل گرفت. اما بی‌قانونی به صورت سیستماتیک، به‌خصوص در عرصه اقتصاد در دولت نهم و دهم رخ داد. اگر بخواهم روی موضوعات اقتصادی تمرکز کنم، یکی از مصادیق بی‌دولتی در ایران، رشد بی‌سابقه موسسات مالی و اعتباری در این دولت بود. قانون می‌گوید هر موسسه‌ای که با تراکنش‌های پولی و اعتباری سر و کار دارد، باید از بانک مرکزی مجوز بگیرد. اما تعاونی‌ها، وزارت کشور و حتی اداره اماکن در آن سال‌ها برای تشکیل موسسات مالی و اعتباری مجوز دادند. در مقابل اما هیچ برخوردی با این موسسات و پدیدآورندگان آن صورت نگرفت و بانک مرکزی در مقابل این بی‌قانونی محرز، فقط به اعتراض‌های لفظی و هشدار بسنده کرد. جالب‌تر آنکه نه‌تنها بانک مرکزی برخورد نکرد، که دادستان مدعی‌العموم هم واکنشی به این موضوع نشان نداد. مصداق بارز بی‌قانونی و بی‌دولتی یعنی همین. موسسات مالی و اعتباری شکل می‌گیرند، بزرگ می‌شوند و خودشان را به کشور تحمیل و بانک مرکزی را وادار می‌کنند هم آنها را به رسمیت بشناسد و هم ضرر 35 هزار میلیاردتومانی این موسسات را جبران کند. دولت نهم و دهم مصداق بارز پدیده بی‌دولتی بود. چراکه رئیس این دولت در موارد متعددی صراحتاً گفته من فلان قانون مصوب مجلس را اجرا نمی‌کنم. وقتی رئیس دولت می‌گوید من قانون برنامه چهارم را قبول ندارم و اجرا نمی‌کنم، یعنی بی‌قانونی را به عرف سیاسی تبدیل می‌کند و به جامعه این پیغام را می‌دهد که می‌توان برخی قوانین را اجرا نکرد. قانون برای اجراست. قانونی را که نمی‌خواهیم اجرا کنیم، باید لغو کنیم. رئیس دولت نمی‌تواند بگوید قانون را اجرا نمی‌کنم.
الان در دولت یازدهم و دوازدهم باز هم با پدیده بی‌دولتی مواجهیم؟
بله، هستیم. اما بی‌دولتی کنونی شکل دیگری دارد. دولت قبل خودش قوانین و مقررات را اجرا نمی‌کرد و به تعارض دامن می‌زد اما دو دولت آقای روحانی، یک عده دیگر هستند که قانون را اجرا نمی‌کنند یا نمی‌گذارند که دولت قانون را اجرا کند. مصداق‌های این مساله هم بسیار است. از کارشکنی در تصویب لوایح چهارگانه گرفته تا بودجه و موارد دیگر. مصداق دیگر آن اعلام استقلال در برخی از شهرهاست. الان ما شاهدیم که در مواردی فردی می‌گوید قوانین وزارت ارشاد را که ناظر بر اجرای مجوزهای کنسرت است اجرا نمی‌کند. این یعنی بی‌دولتی. مثال دیگر این است که دولت یازدهم از طرف مجموعه حاکمیت و نظام ماموریت پیدا می‌کند در موضوع پرونده هسته‌ای مذاکره و توافقنامه برجام را امضا کند. اما یک عده در داخل می‌گویند ما برجام را قبول نداریم!
شما می‌گویید اوج بی‌دولتی به‌خصوص در عرصه اقتصاد در دولت نهم و دهم شکل گرفته است. این دولت -قوه مجریه- در ایجاد بی‌دولتی چه نقشی داشت؟
رئیس‌جمهور در مقام رئیس قوه مجریه شخص سیاسی دوم کشور و نماد اقتدار سیاسی و مجری قانون است. وقتی یک نفر در چنین جایگاهی صراحتاً می‌گوید من فلان قانون را اجرا نمی‌کنم معنای آن این است که بخشی از نظام حاکمیتی بخش دیگر را قبول ندارد. یعنی حاکمیت سیاسی یکپارچه نیست و بخشی از آن می‌تواند تصمیمات بخش دیگر را خنثی کند. البته رئیس‌جمهور ممکن است با برخی قوانینی که مجلس تصویب می‌کند مخالفت کند اما زمانی که مراحل قانونی طی شده نمی‌تواند جلوی اجرای آنها را بگیرد. همان‌طور که قبلاً اشاره شد چنین رفتاری از سوی رئیس قوه مجریه که مسوول اجرای قانون اساسی و سایر قوانین است، این پیام را به جامعه می‌دهد که هر کس می‌تواند با تکیه بر موقعیت خاص خود، قانونی را که «درست» تشخیص نمی‌دهد، اجرا نکند. این همان پدیده بی‌قانونی است. در چنین وضعیتی، عناصر فرصت‌طلب وارد میدان می‌شوند و تشخیص «درست» خود را بر قانون مقدم می‌شمارند. مثلاً کسانی که موسسات اعتباری بی‌اعتبار و غیرقانونی را به راه انداختند استدلالشان این بود که مراجع رسمی به فکر قرض‌الحسنه و تامین مالی برای نیازهای مردمان مستضعف نیستند از این‌رو آنها راساً و به تشخیص خود و بدون توجه به قانون دست‌به‌کار می‌شوند.
به نظر می‌رسد دولت- در معنای کل- در ایران در حال ضعیف شدن است و این‌روند از دولت اصلاحات به این‌سو آغاز شده و مدام شدت گرفته. ما در دولت اصلاحات پدیده بی‌دولتی را در مواردی دیدیم. مانند تعارض در ماجرای افتتاح فرودگاه امام یا مساله استعفای رئیس وقت سازمان برنامه و بودجه -آقای ستاری‌فر- هرچقدر جلو می‌آییم بی‌دولتی خود را بیشتر نشان می‌دهد. نهادهای دارای قدرت و آنها که نمی‌گذارند قانون اجرا شود مدام در حال افزایش‌اند. دلیل این مساله چیست؟
من هم موافقم که پدیده بی‌دولتی در ایران در حال گسترش است. فکر می‌کنم دلیل اصلی این است که ما روی منافع ملی در کشورمان توافق نداریم. هر حزب و جناح و گروه ذی‌نفوذی، تعبیر خاص خودش را از منافع ملی دارد و با کارهایی که می‌کند و مانع‌تراشی‌هایی که انجام می‌دهد، مسیر حرکت دولت را تعیین می‌کند. تعداد این نهادها هم مدام بیشتر می‌شود. شما مثال فرودگاه امام در دولت اصلاحات را زدید. منافع ملی ایجاب می‌کرد ما پیمانکاری این فرودگاه را به پیمانکاری بدهیم که بهترین عملکرد را داشته باشد. دولت کار را به یک شرکت ترکیه‌ای سپرد که اتفاقاً در اروپا هم عملکرد قابل دفاعی داشت. اما یک عده مساله را امنیتی وانمود کردند. مدیریت فرودگاه چه مساله امنیتی دارد؟ چگونه ممکن است مدیریت فرودگاه توسط یک شرکت خارجی در ایران امنیتی باشد اما در آلمان نه؟ مقصر اصلی در آن جریان دولت آقای خاتمی بود. دولت باید مقابل این هجمه‌ها می‌ایستاد و نباید از این ماجرا عقب‌نشینی می‌کرد. باید از گروه‌های مخالف می‌خواست که دلیل مخالفتشان را برای افکار عمومی توضیح دهند. نه آنکه سکوت کند و عقب بنشیند.
دلیل این محافظه‌کاری‌ها این است که عده‌ای می‌خواهند نه سیخ بسوزد نه کباب. نه دولت دچار مشکل شود و نه منافع گروه‌های فشار آسیب ببیند. نتیجه این می‌شود که دولت ضعیف می‌شود و وضعیت متزلزلی پیدا می‌کند. البته فقدان نهادهای قانونی مستقر هم در ایجاد پدیده بی‌دولتی و افزایش قدرت ذی‌نفعان این پدیده بی‌تاثیر نیست. احمدی‌نژاد بارها صراحتاً اعلام کرد من قانون را اجرا نمی‌کنم و همه چیز به هم ریخت. اما در آمریکا ترامپ گفت من قرارداد برجام را اجرا نمی‌کنم و قرارداد را نقض کرد اما از آن فراتر نتوانست برود. چون نهادهای سیاسی وجود دارد که مانع آن می‌شود. البته الان آمریکا هم به یک معنا دچار پدیده بی‌دولتی شده. چراکه ترامپ از بسیاری از قراردادهایی که امضا شده، بیرون آمده است. اما چون نهادهای حاکمیتی قوی آنجا وجود دارد می‌توانند شرایط را بهتر کنترل کنند. در ایران متاسفانه چنین چیزی وجود ندارد.
شما در بررسی پدیده بی‌دولتی هم دولت نهم و دهم را مثال زدید و هم دولت یازدهم و دوازدهم را. این دوره‌ها چه ویژگی مشترکی دارند که سبب می‌شود همه تحت عنوان دوره‌های بی‌دولت نامگذاری شوند؟ چه می‌شود که دچار پدیده بی‌دولتی می‌شویم؟
سوال سختی است. اما به نظر می‌رسد منافع اقتصادی و سیاسی اصلی‌ترین عواملی است که منجر به رواج پدیده بی‌دولتی و بی‌قانونی می‌شود. یعنی گروه‌های مختلف، حلقه‌های ضعیف را پیدا می‌کنند و قانون را زیر پا می‌گذارند و از سوی دیگر با قانون‌شکنان هم برخورد نمی‌شود. نمونه آن موسسات مالی و اعتباری است. شما الان می‌بینید موسسه ثامن چه مشکلاتی ایجاد کرد. یک فرد که بدون پشتوانه سیاسی نمی‌تواند چنین کاری کند و در نهایت هم حکم 15 سال حبس را می‌گیرد بدون اینکه پشتیبانان سیاسی وی معلوم شوند.
شما می‌گویید منافع اقتصادی و سیاسی عامل پدیده بی‌دولتی است. اما چطور می‌شود که در کشوری گروه‌های نفوذ از دولت و قدرت مستقر قوی‌ترند؟
شاید هم باید پرسید چطور می‌شود که قوه مجریه این همه ضعیف است. دلیلش این است که می‌ترسند منافع و پست خود را از دست بدهند. ایجاد موسسات مالی و اعتباری بهترین نمونه پدیده بی‌دولتی در ایران است. اما در همه سال‌هایی که این موسسات وجود داشتند، نه بانک مرکزی با این موسسات برخورد کرد و نه پرونده آنها را به قوه قضائیه فرستاد. دلیل این است که رئیس بانک مرکزی وقت نمی‌خواست مورد غضب یک گروه سیاسی قرار بگیرد و پست خود را از دست بدهد. علتش ترس از از دست دادن منافع است. در همه مثال‌های مشابه همین مساله وجود دارد. دولت مقابل مخالفان برجام نمی‌ایستد، دولت مقابل مخالفان قرارداد فرودگاه نمی‌ایستد، دولت مقابل مخالفان لوایح نمی‌ایستد، چون بیشتر دولتمردان ما عافیت‌طلب‌اند.
شما موارد متعددی را مثال زدید. مانند برجام، لوایح چهارگانه و... مواردی که در آن شاهد پدیده بی‌دولتی هستیم. از نظر شما چه کسانی از بی‌دولتی نفع می‌برند؟
مساله این است که در مرحله نخست اختلافات سیاسی و ایدئولوژیک گروه‌ها و جناح‌ها مطرح می‌شود اما در این میان یک عده فرصت‌طلب وارد میدان می‌شوند و از معضل بی‌دولتی بهره‌برداری می‌کنند. مشکل اینجاست که در طرح این اختلافات آنچه اغلب فراموش می‌شود منافع ملی است که در مسلخ منافع جناحی و ایدئولوژیک قربانی می‌شود. انواع فسادهای اقتصادی که در سال‌های اخیر به طور گسترده‌ای شاهد آن هستیم نشان می‌دهد ذی‌نفعان بی‌دولتی چه کسانی بوده‌اند. اینها به‌رغم ظاهر قضیه اغلب هیچ تعلق خاطر ایدئولوژیک و جناحی معینی ندارند و صرفاً به فکر تامین منافع خاص خودشان هستند. از این‌رو در میان مفسدان اقتصادی شما رد پای مدعیان هر دو جناح سیاسی موجود در ایران را می‌توانید پیدا کنید.
تبعات پدیده بی‌دولتی چیست؟
تبعاتش همین وضعیت اسفناکی است که با آن مواجهیم. هر روز یک فساد علنی می‌شود، سلاطین اقتصادی را معرفی می‌کنند، یکی اعدام می‌شود یکی حبس می‌گیرد. وقتی بی‌دولتی و بی‌قانونی رواج پیدا کند سنگ روی سنگ بند نمی‌شود. نتیجه عملی این شرایط این است که نابسامانی و آشفتگی ایجاد می‌شود و نوعی عدم اطمینان در جامعه شکل می‌گیرد که مانع سرمایه‌گذاری و رشد فعالیت‌های اقتصادی می‌شود. در همان مثال موسسات مالی و اعتباری از یک طرف تورم ایجاد می‌شود و از سوی دیگر در شرایط نااطمینانی، سرمایه‌گذاری کم و رکود عمیق می‌شود. اما پدیده بی‌دولتی تنها تبعات اقتصادی ندارد. قطعاً تبعات اجتماعی آن بیشتر و بدتر است. در شرایط بی‌دولتی مردم احساس می‌کنند افقی برای آینده ندارند و امیدی به حل مشکلات و اجماع قوا برای حل چالش‌ها نیست. همه می‌گویند مشخص نیست چه خواهد شد و به آینده بدبین هستند و این بدبینی برای یک جامعه سم مهلک است چراکه می‌تواند جامعه را فلج کند. زمانی که یک جامعه به اجرای قانون و وجود قدرت مقتدر مشروع امیدوار نباشد، حتماً بی‌قانونی و هرج‌ومرج رواج می‌یابد.
دولت به معنای قدرت مستقر و مخالفان دولت چه نقشی در به وجود آمدن پدیده بی‌دولتی داشته‌اند و راه‌حل گذار از پدیده بی‌دولتی چیست؟
در همه جای دنیا یک دولت به معنای حاکمیت سیاسی مستقر وجود دارد –شامل قوه مجریه، قضائیه و مقننه و دیگر نهادها- که می‌تواند دست یک یا چند حزب باشد و یک قدرت مخالف یا اپوزیسیون. نمی‌توان گفت وجود اپوزیسیون الزاماً به معنای رواج بی‌دولتی است. در همه کشورهای پیشرفته گروه‌های مخالف و اپوزیسیون وجود دارد. اما چیزی که سبب می‌شود بی‌دولتی شکل نگیرد این است که مجموعه قوا و اپوزیسیون روی منافع ملی و خطوط کلی آن توافق نظر دارند و معتقدند قانون اساسی باید اجرا و منافع ملی تامین شود. آنها سر منافع ملی با هم تعارض ندارند. اما این یکپارچگی در ایران وجود ندارد. اپوزیسیون در ایران می‌گوید مجلس دست اصلاح‌طلب‌هاست ما مجلس بعدی را می‌گیریم. مشکلی نیست بگیرید. اما این گرفتن به این معنا نیست که شما کل منافع ملی را زیر سوال ببرید. اما متاسفانه در ایران این کار انجام می‌شود. به نظر می‌رسد قوای حاکمه و نیروهای سیاسی در جامعه ما تعریف و توافق واحدی روی منافع ملی ندارند. هر کسی منافع ملی را در راستای منافع خود تعریف می‌کند و مجموعه قواعدی را وضع می‌کند که آن اهداف را تضمین کند. اگر بررسی کنید این، منشأ بسیاری از مشکلاتی است که الان با آن روبه‌رو هستیم.