مهدی عبداللهی در فرهیختگان نوشت:در مقوله مقابله با فساد در بیرون دستگاه قضا، قوا و دستگاه‌های دیگر هم باید فعال باشند و با سرمنشأ و مبادی فساد در مجموعه‌های تحت مسئولیت، برخورد جدی کنند تا کار به دستگاه قضا کشیده نشود. ایشان در نکته‌ای مهم، معاملات غیررسمی اموال غیرمنقول را از منشأهای بزرگ فساد خواندند و تأکید کردند: «باید از این‌گونه معاملات سلب اعتبار شود و اگر هم از دیدگاه شورای نگهبان به مصوبه مجلس ایرادی هست، مصلحت قطعی کشور و نظام، تصویب نهایی این قانون است.» بررسی‌های «فرهیختگان» نشان می‌دهد از سال 1395 تاکنون مجلس طرحی با عنوان «طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول» را مرتبا و طی 6 بار به شورای نگهبان ارسال کرده که در هر 6 بار، این مصوبه با مخالفت این شورا روبه‌رو شده است. در این خصوص، استدلال شورای نگهبان نیز «مغایرت حذف اعتبار اسناد عادی و قولنامه با موازین شرعی» اعلام شده است. این مورد یعنی مخالفت شورای نگهبان با حذف اعتبار دائمی قولنامه و اسنادی عادی در ماه گذشته نیز با اعتراض وزیر اقتصاد روبه‌رو شد و خاندوزی طی نامه‌ای به رئیس مجمع تشخیص مصلحت، خواستار اعتبارزدایی از اسناد عادی و وکالتی و تصویب «طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول» برای توفیق حاکمیت در کنترل بازار سوداگرانه مسکن شد.
7 سال تلاش مجلس برای ابطال اعتبار دائمی قولنامه
13 دی‌ماه سال 1395 جمعی از نمایندگان مجلس طی لایحه‌ای با عنوان «طرح ارتقای اعتبار اسناد رسمی» پیشنهاد حذف اعتبار دائمی اسناد عادی و قولنامه‌ها را دادند. براساس ماده یک این طرح، مقرر شده بود از مورخ یکم فروردین 1397 ثبت تمامی معاملات ذیل در سراسر کشور در دفاتر اسناد رسمی الزامی است (کلیه عقود معاملات ایقاعات و حقوق راجع‌به عین املاک اعم از آنکه قبلا در دفتر املاک ثبت شده یا نشده باشد و نیز فسخ، بطلان و اقاله.) در تبصره ۱ این ماده نیز به تعیین‌تکلیف اسناد قدیمی پرداخته بود و در این خصوص نیز آمده است: «طرفین یا قائم‌مقامان و ذی‌نفعان موضوع بندهای فوق این ماده که عمل حقوقی ایشان تا مورخ یکم فروردین 1397 به عمل آمده، لیکن تا تاریخ مارالذکر اقدام به تنظیم سند رسمی نکرده‌اند، مکلفند حداکثر تا مورخ اول فروردین 1398 با مراجعه به دفاتر اسناد رسمی نسبت به تنظیم سند رسمی مقتضی اقدام کنند یا تا این تاریخ طرح دعوی به‌منظور الزام به تنظیم سند رسمی را در مراجع ذی‌صلاح به عمل آورند.» این طرح در چندین رفت و برگشت بین شورای نگهبان و مجلسی‌ها، هر بار پس از اصلاحاتی که مجلسی‌ها روی آن انجام دادند مورد قبول شورای نگهبان قرار نگرفت. بررسی‌ها نشان می‌دهد مهم‌ترین دلیلی که شورای نگهبان پس از هر اصلاحیه مجلس به آن استناد کرده، مساله مغایرت شرعی است. شورای نگهبان در همه مواردی که درخصوص حذف اعتبار دائمی قولنامه و اسناد عادی نظر داده، از یک حرف خود نمی‌تواند بگذرد. آن هم اینکه، «حذف اعتبار قولنامه و اسناد عادی خلاف موازین شرع بوده و اطلاق اینکه منحصرا اسناد رسمی ثبت شده مالکیت دارای اعتبار باشد، خلاف موازین شرع است. درنهایت اینکه شورای نگهبان در نظرات تخصصی خود موارد زیادی را برای اصلاح این لایحه بیان کرد که اغلب آنها طی سال‌های اخیر برطرف شده و نظر موافق این شورا را دریافت کرده اما فصل مشترک و مهم همه آنها، صرفا مغایرت حذف اعتبار اسناد عادی و قولنامه با موازین شرعی است.
6 بار دست رد شورای نگهبان به طرح مجلس
آنطور که در جدول دیده می‌شود، «طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول» در 13 دی‌ماه سال 1395 با عنوان «طرح ارتقای اعتبار اسناد رسمی» از مجلس به شورای نگهبان ارسال شده است. از زمان دقیق بازگشت آن به مجلس اطلاعاتی در دست نیست اما مجلس در 31 اردیبهشت 1399 با اصلاحاتی، نام این طرح را به‌عنوان فعلی یعنی «طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول» تغییر داده و دوباره به شورای نگهبان ارسال کرده است. شورای نگهبان در تاریخ 26 خردادماه 99 بار دیگر این طرح را به دلیل مغایرت‌ها، رد کرده و به مجلس می‌فرستد. مجلسی‌ها بار دیگر در تاریخ 12 تیرماه 1400 اصلاحاتی در طرح انجام داده و آن را به شورای نگهبان برمی‌گردانند. این رفت و برگشت تمامی ندارد و 5 مرداد 1400 شورای نگهبان بار دیگر طرح را به دلیل مغایرت، به مجلس پس می‌فرستد. این بار نیز مجلسی‌ها در تاریخ 26 آبان 1400 اصلاحیه را به شورای نگهبان برمی‌گردانند اما طولی نمی‌کشد که شورای نگهبان آن را در تاریخ 27 آذر 1400 به مجلس برمی‌گرداند. حدود 9 ماه از این تاریخ می‌گذرد تا اینکه مجلسی‌ها بار دیگر در تلاشی خستگی‌ناپذیر در تاریخ 9 شهریور 1401 طرح اصلاحی را به شورای نگهبان می‌فرستند. شورای نگهبان کمتر از یک ماه بار دیگر طرح را به مجلس پس می‌فرستد. ( 10 مهر 1401) در تاریخ 6 آذر 1401 مجلس بار دیگر طرح را به شورای نگهبان می‌فرستد. این بار نیز شورای نگهبان در تاریخ 16 آذر 1401 طرح را مغایر با موازین شرع اعلام می‌کند. به عبارتی، تاکنون این طرح حدود 12 بار رفت و برگشت بین مجلس و شورای نگهبان داشته است. از این 12 بار، 6 بار اعلام مغایرت شورای نگهبان و 6 بار هم اصلاحات مجلس بر طرح بوده است.
بررسی‌ها نشان می‌دهد گرچه شورای نگهبان دلایل دیگری نیز برای رد این طرح داشته اما مهم‌ترین دلیل شورای نگهبان برای رد طرح، همان مغایرت آن با موازین شرع بوده است. شورای نگهبان در مخالفت خود با طرح اعلام می‌کند: «پذیرفته نشدن عقود معاملات و مالکیت به ثبت نرسیده در محاکم، خلاف موازین شرع است. همچنین اطلاق پذیرفته نشدن عقود معاملات و مالکیت به ثبت نرسیده در ادارات خلاف موازین شرع بوده و اطلاق این امر که منحصرا اسناد رسمی مثبت مالکیت باشد، خلاف موازین است.» این مورد از اولین اظهارنظر و اعلام مغایرت تا آخرین اعلام مغایرت از سوی شورای نگهبان همواره اولین و مهم‌ترین دلیل رد طرح بوده است.
7 خسارت قولنامه‌ها به کشور
رواج اسناد عادی و اعتبار دائمی قولنامه‌ها معضلات زیادی را به وجود آورده است که برخی از آنها عبارتند از:
1- هدررفت یارانه‌های مسکن
وجود قولنامه‌ها، برنامه‌ریزی در حوزه ساخت مسکن را با چالش روبه‌رو کرده است. این معضل از دو جنبه قابل‌بحث است؛ اول اینکه نبود سند رسمی و قولنامه‌ای بودن املاک باعث شده مردم و سازندگان تمایلی به نوسازی این املاک نداشته باشند؛ چراکه این املاک از مزایایی همچون تسهیلات بانکی و تسهیلات تشویقی دولت و شهرداری (تراکم تشویقی+ تخفیف هزینه‌های صدور پروانه و اشتراک آب و برق و گاز) بی‌بهره می‌مانند. مورد دوم اینکه املاک قولنامه‌ای باعث‌شده دولت به بخشی از اطلاعات مالکیت مسکن دسترسی نداشته باشد که این عدم دسترسی موجب می‌شود برخی از کسانی که مالک مسکن هستند (با قولنامه) در طرح‌های یارانه‌ای همچون مسکن مهر (طرح دولت احمدی‌نژاد) اقدام ملی مسکن (طرح دولت روحانی) و طرح نهضت ملی (طرح دولت رئیسی) ثبت‌نام و به‌ناحق از این یارانه‌های دولتی استفاده کنند. این موضوع طرح‌های مسکن‌سازی ارزان‌قیمت دولتی را به ضدخود تبدیل می‌کند. این درحالی است که در کشورهایی همچون حوزه اسکاندیناوی، دولت و شهرداری‌ها با پالایش اطلاعات سکونتی و مالی، مشخص می‌کنند که چه کسانی حق استفاده و بهره‌مندی از مسکن اجتماعی استیجاری را دارند.
2- مانع بزرگ استحقاق‌سنجی یارانه نقدی
مورد دوم از تبعات املاک قولنامه‌ای، فقدان اطلاعات برای تخصیص عادلانه یارانه‌های نقدی است. برای مثال دو کارمندی را فرض کنید که اولی فاقد مسکن و دومی دارای مسکن قولنامه‌ای است. از آنجا که بین 37 تا 40 درصد از هزینه‌های خانوار در مناطق شهری کشور و در تهران حدود 50 درصد از هزینه‌های فرد مربوط به مسکن است، لحاظ نکردن یکی از مهم‌ترین اقلام سبد هزینه‌ای خانوار و عدم استحقاق‌سنجی دقیق، منجر به بی‌عدالتی در توزیع یارانه‌های نقدی می‌شود.
3- عامل مهم شلوغی دادگاه‌ها
همان‌طور که گفته شد، یکی از معضلاتی که قولنامه‌ها به‌وجود آورده‌اند، معضل حجم بالای دعاوی مربوط به قولنامه‌هاست. طبق اظهارات مسئولان قوه قضائیه حدود 90 درصد از دعاوی ملکی تشکیل‌شده در قوه قضائیه مربوط به املاک بوده و نکته قابل‌تامل اینکه 25 درصد از جرایمی که در کشور رخ می‌دهد بازهم از طریق املاک قولنامه‌ای صورت می‌گیرد. به‌عبارتی با حل معضل املاک قولنامه‌ای به‌طور قابل‌توجهی از حجم بالای پرونده‌های قضایی کاسته خواهد شد و کاهش دعاوی موجب می‌شود قضات و سیستم قضایی کشور فرصت کافی برای بررسی سریع‌تر سایر دعاوی داشته باشند. 17 خرداد 1399 ذبیح‌الله خدائیان، رئیس فعلی سازمان بازرسی کل کشور می‌گوید طی یک‌سال بیش از ۲۰۰ هزار پرونده تحت‌عنوان الزام به تنظیم سند رسمی در کشور تشکیل شده که این نشان‌دهنده رواج اسناد عادی در کشور است. کلاهبرداری‌های مختلف، فروش یک ملک به چند نفر و فروش مال غیر تنها بخشی از سوءاستفاده‌هایی است که با استفاده از اسناد عادی انجام می‌شود و با حجم بالایی از پرونده‌های قضایی که وارد دادگاه‌ها می‌کند، خود از عوامل مهم اطاله دادرسی در دادگاه‌های کشور است.
4- قولنامه عامل مهم زمین‌خواری
یکی دیگر از معضلاتی که در کشور به‌واسطه اعتبار دائمی اسناد عادی و قولنامه‌ای رخ داده مساله زمین‌خواری است. این اتفاق عمدتا در زمین‌های بایر و موات، سکونتگاه‌های غیررسمی و حاشیه شهرها رخ می‌دهد و متصرفان معمولا موفق می‌شوند با گذشت زمان مالکیت خود را بر این املاک دائمی کنند. این موضوع با حذف اعتبار دائمی املاک قولنامه‌ای و فراگیر شدن سیستم حدنگاری (کاداستر) قابل حل است.
5- عامل عقیم شدن مالیات مسکن
قولنامه همه ابزارهای مالیاتی را عقیم می‌کند. یکی از نکات قابل‌تاملی که سیداحسان خاندوزی، وزیر اقتصاد در نامه اخیر خود خطاب به رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام به آن اشاره کرده، عقیم شدن طرح‌ها و ابزارهای مالیاتی دولت در حوزه مسکن و سوداگری مسکن به واسطه وجود املاک قولنامه‌ای است. در نامه سیداحسان خاندوزی خطاب به رئیس مجمع تشخیص مصلحت نظام آمده است: «یکی از دغدغه‌های جدی در اقتصاد کلان ایران نابسامانی در حوزه مسکن است؛ این خلأ که اکنون به یک بحران مبدل شده نه‌تنها آثار و ابعاد فرهنگی، اقتصادی و حتی امنیتی داشته، بلکه به‌جرات می‌توان گفت وجهه کارآمدی نظام اقتصادی کشور را نیز با چالش مواجه کرده است؛ یکی از اقداماتی که قوای سه‌گانه برای تقلیل این بحران بر آن متفق است وضع مالیات با هدف تنظیم‌گری در این حوزه است. با این وجود آنچه تمام چاره‌اندیشی‌های سابق را از حیز انتفاع ساقط کرده «عدم وجود هر‌گونه اطلاعات متقن در حوزه مالکیت املاک» به‌واسطه رواج «اسناد عادی معاملات قولنامه‌ای و وکالت‌نامه‌های عادی» و اعتبار آن در محاکم قضایی است که موجب‌شده طرفین معاملات ملکی بتوانند بدون ثبت آن نزد هر مرجعی، معامله خود را انجام دهند و خود را از پرداخت مالیات مصون سازند.»
6- عامل فرار مالیاتی و پولشویی
حوزه مسکن و زمین به‌واسطه عدم دسترسی دولت و نهادهای دولتی و حاکمیتی به بخش زیادی از اطلاعات بازار آن (خرید و فروش با قولنامه) زمینه را برای وقوع تخلفات گسترده اعم از پولشویی و فرار مالیاتی و سایر تخلفات مهیا ساخته است.
7- عامل خرد شدن اراضی کشاورزی
اعتبار دائمی اسناد عادی و قولنامه‌ها باعث شده تقسیم و تفکیک‌های زمین‌های کشاورزی و باغ‌های بدون موافقت وزارت جهادکشاورزی و سایر ارگان‌های ناظر به‌راحتی انجام شود و زمین‌های کشاورزی و باغ‌ها هم به قطعات کوچک‌تر تفکیک شوند که زمینه تغییر کاربری آنها را آسان‌تر می‌کند.
البته در این میان، مسئولان وزارت راه‌وشهرسازی در شورای حفظ حقوق بیت‌المال معتقدند نابود شدن 43 درصد از جنگل‌ها و قطعه‌قطعه شدن اراضی کشاورزی و تبدیل‌شدن آنها به ویلا ریشه در معاملات غیررسمی دارد و منشأ بسیاری از زمین‌خواری‌ها سند (غیررسمی) عادی است.
