گام اول حذف مجوزها

 طرح حذف انحصار از بازار خدمات حقوقی چه نتایجی در پی دارد؟ بررسی «طرح ۶ماده‌‌‌ای مجلس برای تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار» نشان می‌دهد قانون‌گذار در تلاش است تا انحصار در اقتصاد را که به نتایجی نظیر خرید و فروش مجوزهای ۱۰ میلیارد تومانی از جمله مجوز سردفتری منجر شده بود، حذف کند. به این ترتیب بازار خدمات حقوقی احتمالا نخستین جایی خواهد بود که با آزادی انتخاب آشتی خواهد کرد.

از آنجا که نتیجه این آزادسازی به عده کثیری از افراد جامعه می‌رسد و منفعت عده معدودی را از بین می‌‌‌برد، ضرورت دارد سیاستگذار نسبت به مجوززدایی از این بخش و بسیاری دیگر از حوزه‌‌‌های مورد بحث اقدام کند. در عین حال، این تغییر می‌تواند به دامنه‌‌‌ای از تحولات در زمینه حذف مجوزهای کسب و کار و آزادسازی در بازارهای مختلف منجر شود به همین دلیل بررسی ابعاد و زوایای مختلف آن اهمیتی دوچندان دارد. مطالعه گزارش بازوی پژوهشی مجلس درباره «طرح تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار» حاوی دو نکته است. مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس ضمن نقد بخش‌‌‌هایی از طرح ۶ ماده‌‌‌ای مجلس برای تسهیل کسب و کار در کشور، مجوززدایی در بازار خدمات حقوقی را با لحاظ مواردی ستوده است. بررسی طرح تازه مجلس شورای اسلامی نشان می‌دهد قانون‌گذار در تلاش است از طریق این طرح هم به اصلاح مسیر قانون تسهیل کسب و کار پرداخته و هم بازار خدمات حقوقی را از انحصار برهاند.

رفع انحصار از ارائه خدمات حقوقی توسط دانش‌‌‌آموختگان حقوق که فعلا در دست عده‌‌‌ای محدود قرار دارد در کنار گسترش دسترسی به خدمات حقوقی برای همه مردم کشور با هزینه‌‌‌ای کمتر و تنوعی بیشتر، از مهم‌ترین مواردی است که در نتیجه طرح جدید مجلس امکان‌‌‌پذیر خواهد بود. تحلیلگران معتقدند این موضوع می‌تواند به منزله برداشتن اولین گام برای اصلاح محیط کسب و کار به شکلی جدی و نظام‌‌‌مند باشد. گزارش مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس که به بررسی طرح نمایندگان پرداخته صراحتا اعلام می‌کند این طرح نیازمند اصلاحاتی است که در صورت اجرای آنها می‌تواند شاهد رفع انحصار در بخشی از اقتصاد ایران و تسهیل در مسیر مجوزدهی به خدمات حقوقی بود. تحلیل بازوی پژوهشی مجلس این است به‌رغم غیرواقع‌‌‌بینانه بودن بخش‌‌‌هایی از طرح جدید مجلس، اجرای برخی از مواد این طرح می‌توان فعالان اقتصادی را از سردرگمی‌‌‌های کنونی برهاند. بخشی از این طرح درصدد است با ثبت‌‌‌محور کردن بخشی از مجوزها مسیر را برای تسهیل کسب و کار باز کند. این کار که در ماه‌‌‌های اخیر محل اجماع بسیار از فعالان اقتصادی است، دولت و نهادهای اداری را از صدور مجوز منع خواهد کرد؛ موضوعی که می‌تواند مخالفانی جدی در بدنه دستگاه‌‌‌های اداری داشته باشد.

طرح کنونی مجلس با آگاهی از وضعیت کشور در حوزه شروع کسب و کار تلاش می‌کند در ۶ ماده دریافت مجوز را شفاف‌‌‌ و ساده کند. بررسی بیشتر این طرح نشان می‌دهد مواد ۴، ۵ و ۶ «طرح تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار» بر لزوم باز کردن فضای رقابت در بازار خدمات حقوقی تاکید دارد. مفادی که قصد دارد مسیر را برای ورود ده‌‌‌ها هزار نفر از تحصیلکردگان رشته حقوق به بازار کار باز کرده و شانس بهبود ارائه خدمات در مشاغلی نظیر سردفتری، وکالت و کارشناس رسمی را باز کند. چنین مسیری پیش‌تر در زمینه رفع انحصار از مسیر مجوز داروخانه‌‌‌ها امتحان شده بود که فعلا به دلایل مختلفی مسکوت مانده است. بخش‌‌‌هایی نظیر مجوز کارگزاری بورس، مجوز صادرات (کارت بازرگانی) و مجوز تولید (پروانه تاسیس) همه از مواردی است که در سالیان اخیر محل بحث و جدال موافقان و مخالفان انحصار بوده است. برخی از موافقان انحصار معتقدند آزادسازی یا حذف مجوز موجب ورود بازیگران (خدماتی-تولیدی) با کیفیت پایین به بازار خواهد شد. حال آنکه مخالفان انحصار به درستی به شواهدی اشاره می‌کنند که ناظر بر بروز مسائل مفسده‌‌‌آمیز در مسیر مجوزها بوده و روی آزادی انتخاب افراد در گزینش میان وکلای قوی و ضعیف تاکید دارد.

یکی از مخالفان جدی طرح تسهیل مجوزها، کانون وکلاست که استدلال‌‌‌های عجیبی برای توجیه انحصارهای خدمات حقوقی عنوان کرده است. مخالفان در حالی از فقدان کار و پرونده برای وکلای کنونی دارای مجوز سخن گفته‌اند که هم‌‌‌اینک در سال صدها هزار و شاید میلیون‌‌‌ها پرونده قضایی جدید تشکیل شده و حجم عظیمی از وقت دستگاه قضا و دادگاه‌های حل اختلاف صرف حل مسائل جزئی ملکی-مالی افرادی می‌شود که از خدمات مشاوره حقوقی ارزان‌قیمت و درست برخوردار نیستند.

در فقره خدمات بازار حقوقی نیز به‌رغم اعتبار بالای کانون وکلا، نباید در دام سوگیری‌‌‌هایی افتاد که موجبات زیان جامعه می‌شود. خدمات حقوقی اعم از مشاوره، وکالت و رویه‌‌‌های سردفتری همگی در ازای دریافت مبالغی هنگفت، خدماتی را به متقاضیان ارائه می‌کنند که ادعا می‌شود با کیفیت بالایی همراه است. دلیل عمده این قیمت بالا نبود وکلای کافی دارای مجوز است. بدیهی است در صورتی که از این بخش رفع انحصار شود و مجوززدایی صورت گیرد، مسیر برای ورود افرادی با کیفیت‌‌‌های مختلف به بازار خدمات حقوقی باز خواهد شد. جامعه نیز قادر خواهد بود به راحتی از بین وکلای دارای گرید و رتبه یا وکلای فاقد گرید، دست به انتخاب بزند. بدیهی‌‌‌ترین نتیجه این اتفاق این است که بازار خدمات حقوقی از دو جنبه آزاد می‌شود؛ یعنی هم وکلای بیشتری به بازار وارد می‌‌‌شوند و هم افراد در گستره بیشتری قادر به انتخاب وکیل خواهند بود. مخالفان آزادی این بازار البته معتقدند که خدمات حقوقی از جنس خدمات بازاری نیست و نباید خدمات حقوقی را یک بازار تلقی کرد. حال آنکه قیمت‌های دریافتی در این بازار هم‌‌‌اینک بسیار گزاف است. قیمت‌ها در این بازار گاه به قدری بالا رفته که بعضا تنها برای دهک دهم یعنی ثروتمندترین دهک جامعه امکان دریافت خدمات حقوقی وجود دارد. بقیه افراد اما تنها در مواقع گرفتار شدن در پیچ و خم‌‌‌های پرونده‌‌‌‌‌‌های قضایی مجبورند به وکلای محدودی که نتیجه همین سیستم مجوزدهی است، مراجعه کنند. مرور تجربیات جهانی نشان می‌دهد آزاد بودن مسیر وکالت و حذف مجوز از این بخش به قدری به افراد کمک خواهد کرد که خانواده‌‌‌ها عموما وکیل اختصاصی داشته و بسیاری از مسائل کنونی کشور، در جهان از همین مسیر وکلا پیگیری و رفع می‌شود. مناسب بودن قیمت و در دسترس قرار گرفتن وکالت به عنوان یک خدمت معمول و نه خاص از آن جهت مهم است که می‌تواند به شروع دامنه‌‌‌ای از اصلاحات در سایر بازارها و بخش‌‌‌هایی که با مسائلی نظیر مجوزهای دولتی و نهادی روبه‌رو هستند، منجر شود. بروز شرایط رقابتی و آزاد در بازاری نظیر بازار خدمات حقوقی موجب خواهد شد تا یک وکیل بتواند سالانه به ۲۰ تا ۳۰ خانواده خدمات حقوقی ارائه کرده و آنها را در مسائل و رویه‌‌‌های قانونی خرید و فروش ملک، خودرو، دارایی یا دیگر مسائل حقوقی راهنمایی کرده و درآمد خوبی عاید خود کند. در نتیجه این پروسه هم خانواده‌‌‌ها مشاور قابل اعتمادی پیدا خواهند کرد و گرفتاری‌‌‌های حقوقی کنونی را نخواهند داشت و هم هزینه‌‌‌های سنگین کنونی بابت خدمات حقوقی پرداخت نخواهد شد. در عین حال، مفاسدی که در نتیجه رویکرد مجوزدهی بروز می‌کند و «دنیای‌اقتصاد» پیش‌تر این‌‌‌ را در قالب گزارش «بازار سیاه مجوزفروشی» به رشته تحریر درآورده بود، از بین خواهد رفت.

اهمیت پرداختن به موضوع حذف مجوزهای حقوقی البته از یک منظر دیگر دارای اهمیت است؛ اینکه با حذف رویه کنونی منافع افراد بیشتری تامین می‌شود. در واقع اگر زیان حذف مجوز وکالت و سایر خدمات حقوقی برای یک نهاد خاص است اما همه مردم کشور از منفعت آزاد شدن دو سمت این بازار سود خواهند برد.

  فایده بزرگ دسترسی ارزان به خدمات حقوقی

بررسی «دنیای‌اقتصاد» از کشورهای مختلف جهان و نیز ایران نشان می‌دهد سهولت در خرید و آسودگی در فروش ملک و دارایی، یا انتخاب خودرو، فروش یا معاوضه آن به شکل مطمئن در کنار انجام بدون تنش مسائل حقوقی نسبت مستقیمی با در دسترس بودن خدمات حقوقی برای همه افراد جامعه دارد. این موضوع نه تنها موجبات کاهش فشارهای عصبی و کاهش حجم و زمان حضور پرونده‌‌‌های قضایی در دادگستری می‌شود بلکه امکان‌‌‌های بسیاری برای مبادلات دلخواه خانوارها فراهم می‌کند. در عموم کشورهای جهان جست‌وجو برای خرید مسکن و بررسی جوانب حقوقی این معامله نه کار افراد عادی که وظیفه وکیل خانوادگی است که با دقت در جنبه‌‌‌های مختلف معامله، از زیان خانوار و نیز اضافه پرداخت آنها بابت انتخاب دارایی‌‌‌ها جلوگیری می‌کند. رویه معمول در خرید مسکن نقاط مختلف جهان متفاوت از بازار مسکن ایران است. در ایران افراد بابت معامله مسکن مبالغی را به صاحب آژانس ملکی پرداخت می‌کنند که عمدتا مبالغ بسیار هنگفتی است. حال آنکه در بسیاری از نقاط جهان وظیفه فروش ملک به عهده وکیل بوده و وی در ازای خدمات حقوقی خود مبالغ معقولی از موکلش دریافت می‌کند. امروز اما در ایران پورسانت دریافتی بنگاه‌‌‌های ملکی هزینه بسیار گزافی را به افراد مختلف خریدار یا فروشنده تحمیل می‌کند که از هزینه رسمی شدن معامله در دفترخانه به مراتب بالاتر است. طرح مجلس با انحصارزدایی از بازار خدمات حقوقی این امکان را فراهم می‌کند که افراد با قیمت معقولی از طریق وکلای خود اقدام به خرید یا فروش ملک و دارایی خود در ایران کنند.

  بازوی پژوهشی مجلس چه می‌‌‌گوید؟

بررسی طرح تازه نمایندگان نشان می‌دهد این برای چهارمین بار است که مسیر تسهیل کسب و کار در مجلس اصلاح می‌شود. بهبود محیط کسب و کار در سالیان اخیر همواره دغدغه اصلی مقامات کشور اعم از سیاستگذاران و قانون‌گذاران بوده است. با این حال گزارش اخیر مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس در کنار گزارش چند ماه قبل دیوان محاسبات کلید اصلی حل مساله تورم مقررات و مجوز در ایران را نبود اجرایی شدن قوانین و ضعف حاکمیت قانون می‌‌‌داند.

مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس صراحتا اعلام می‌کند این طرح در صورت اجرا، موجبات گشایش «بازار خدمات حقوقی» و رفع انحصار از این بخش از اقتصاد ایران را فراهم می‌کند. توصیه بازوی پژوهشی مجلس این است که نمایندگان در کنار ادامه مسیر انحصارزدایی از اقتصاد، روی مبحث اجرای قوانین به عنوان پاشنه آشیل اجرای ماده۷ قانون اجرای سیاست‌‌‌های کلی اصل۴۴ قانون اساسی متمرکز شوند. گزارش این مرکز که در چند بخش مجزا به وضعیت انحصار در بازار خدمات حقوقی و نحوه اصلاح فرآیند مجوززدایی پرداخته، نگاهی دقیق به موضوع مجوزهای ثبت محور و نظارت‌های پسینی و پیشینی انداخته است. در بخشی از این گزارش در پاسخ به طرح ۶ماده‌ای مجلس شورای اسلامی آمده است: «تغییر نوع نظارت از نظارت‌های پیشینی به نظارت پسینی باید تدریجی و در صورت رعایت الزامات و پیش‌نیازهای آن انجام شود. طبق متن ماده یک، برخی کسب و کارها پس از طی سه ماه بررسی هیات مقررات‌زدایی، ثبت محور شناخته می‌‌‌شوند و فرآیند مرسوم و متداول مجوزدهی آنها حذف و ثبت در درگاه ملی مجوزها و امضای تعهدنامه برای آغاز کار کفایت می‌کند. رویکرد جایگزینی نظارت پسینی برای گروه خاصی از کسب و کارها می‌تواند به سادگی فرآیند شروع کسب و کار و کاهش بار بوروکراسی کمک کند اما مشروط به آنکه الزامات و پیش‌نیازهای آن قبل از آزادسازی یک‌شبه کسب و کارها از نظارت پیشینی رعایت شده باشد.»

مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس تاکید می‌کند مهم‌ترین پیش‌شرط پسینی شدن یا ثبت محور کردن مجوزها، این است که تمامی اطلاعات و شرایط برای فعالیت کسب و کار شفاف و روشن شده باشد. در حال حاضر شرایط صدور و فعالیت برای بخش زیادی از کسب و کارها شفاف نیست و صاحبان کسب‌ و کار دقیقا اطلاعی ندارند که برای فعالیت بدون خطر برای جامعه و مصرف‌کنندگان چه مواردی را باید رعایت کنند.

از آنجا که در سال‌های اخیر بحث بهبود محیط کسب و کار در ایران به یکی از اهداف مهم دولت تبدیل شده، مساله کم و کیف دخالت دولت در اقتصاد و فعالیت‌‌‌هایی که نیازمند نظارت حاکمیت هستند، مساله پردامنه‌‌‌ای است.

طرح مجلس که در پی ثبت محور کردن بخشی از مجوزهاست در تلاش است تا با عبور از مسائل و حواشی پیش آمده، بخشی از مجوزهایی که در حوزه امنیتی و بهداشتی نبوده و جزو کالاهای عمومی هم نیستند را از دایره بوروکراسی دولتی خارج کند. مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس ضمن موافقت با این رویکرد نقدی را به برخی از مفاد طرح مجلس وارد کرده است.

کارشناسان این مرکز عنوان کرده‌‌‌اند: ‌‌‌«معیارهای طبقه‌‌‌بندی نحوه نظارت حاکمیت بر شروع کسب و کار، محدود به موارد سلامت، محیط‌زیست، بهداشت عمومی- اجتماعی یا امنیت ملی، مستلزم بهره‌‌‌برداری از منابع طبیعی یا کاربری اراضی کشاورزی چنانکه در ماده یک آمده نمی‌‌‌شوند. اگرچه اهم موارد در متن ماده یک ذکر شده، اما مسائل دیگری چون ایمنی محیط کار، موارد خاص شکست بازار مانند انحصار طبیعی یا زمینه‌‌‌های جذاب فعالیت‌‌‌های نامولد رقیب تولید، به‌ویژه در اقتصاد ایران، می‌توانند با ابزارهای نظارت پیشینی کنترل شوند. نکته مهم‌تر آنکه همه کسب و کارهایی که بر اساس معیارهای مذکور می‌توانند تهدیدی برای جامعه محسوب شوند را نمی‌توان در یک طبقه قرار داد. به‌‌‌طور مثال، یک کارخانه تولید مواد غذایی برای رعایت بهداشت و سلامت عمومی نیاز به اخذ مجوز دارد، اما یک رستوران کوچک که آن هم می‌تواند بر بهداشت و سلامت افراد جامعه تاثیرگذار باشد ممکن است در طبقه اعلامی و مشمول نظارت پسینی قرار بگیرد؛ چنانکه در انگلستان و فرانسه چنین است. این مرکز با نقد استفاده از کلمه تهدید در متن ماده یک طرح، اعلام کرده مجوزها تهدید نیستند، بلکه ابزار کنترل حاکمیت محسوب می‌‌‌شوند.  این مرکز سپس به ارائه کلماتی مناسب جهت دسته‌‌‌بندی مجوزها و انواع آنها پرداخته و گفته است:  اصطلاحات «مجوزهای تاییدمحور» و «مجوزهای ثبت‌‌‌محور» عبارات صحیح و دقیقی نیستند. همه کسب و کارها برای فعالیت رسمی نیاز به ثبت دارند و بنابراین آن دسته که به «مجوزهای تاییدمحور» نام‌گذاری شده، باید فرآیند ثبت را هم طی کنند.  همچنین بسیاری از کسب و کارها (به استثنای موارد محدود با ریسک پایین) برای آغاز فعالیت نیاز به نوعی تایید یا موافقت حاکمیت دارند و آن دسته که با عنوان «مجوزهای ثبت‌‌‌محور» نام‌گذاری شده، نیاز به تایید، ولو به صورت نظارت پسینی دارد ضمن آنکه کسب و کارهای اعلامی که نیازمند به نظارت پسینی هستند در واقع به مجوز نیاز ندارند و به این ترتیب، ترکیب کلمات مجوز و ثبت‌‌‌محور بی‌‌‌معنا به نظر می‌رسد.  پیشنهاد این مرکز به نمایندگان مجلس گنجاندن همه مجوزهای ذیل عنوان ثبت (Registration) در دو بخش نیازمند تایید (Approval) و فاقد نیاز به تایید است. توصیه مرکز این است که توجه به طبقه‌‌‌بندی انواع موافقت برای آغاز کسب و کار در سایر کشورها، می‌تواند به روشن‌‌‌تر شدن نحوه طبقه‌‌‌بندی مجوزها در کشور کمک کند.