نیروهای ضدتولید فساد

شرط لازم دیگر برای حل این مساله، فسادزدایی در نهادهای مرتبط با پایش و پیگیری فساد است؛ این نهادها باید به‌طور خاص با افزایش شفافیت خود را در برابر ابتلا به آلودگی‌های ناشی از فساد مصون سازند. البته اولویت اصلی در برخورد با فساد، مقابله با زمینه‌های فسادزا عنوان می‌شود؛ از این رو تدوین سازوکارهای مناسب به‌منظور حل موقعیت تعارض منافع از اولویت‌های اصلی در مبارزه با فساد محسوب می‌شود.

آسیب‌شناسی‌ها نشان می‌دهد به‌واسطه بی‌توجهی سیاست‌گذاران به ریشه‌ها و علل ایجاد فساد در کشور، خطر بازتولید فساد همواره محتمل و مبارزه علیه آن ناکام باقی خواهد ماند. مطابق با ارزیابی‌ها، در جریان برخورد کارآمد با پدیده فساد باید ابتدا به معلول‌ها پرداخت و موازی با آن از علت‌ها غافل نشد. در همین رابطه رئیس اتاق ایران معتقد است: در برخورد با پدیده فساد، عادت شده که به معلول‌ها بپردازیم و از علت‌ها غفلت کنیم. اگرچه مبارزه با فاسد ریسک‌پذیری فساد را بالا می‌برد؛ اما چنانچه با زمینه‌ها و ریشه‌های آن برخورد نشود، نمی‌توان جلوی مفاسد را گرفت. غلامحسین شافعی که در نشست اخیر هیات نمایندگان اتاق مشهد به بررسی ریشه‌های ظهور فساد در کشور پرداخته، معتقد است اگر بهای فساد گزاف نباشد، عده‌ای برای ارتکاب به آن، مخاطراتش را نیز به جان می‌خرند؛ اما اگر سودی در فساد یا حتی پدیده‌های دیگری همچون قاچاق نباشد؛ دیگر کسی منفعتی در ارتکاب آنها نمی‌بیند. به گفته شافعی، تا زمانی که به ریشه‌های فسادانگیز در جامعه بی‌توجه باشیم، در هر مبارزه‌ای علیه آن، ناکام خواهیم ماند. به اعتقاد رئیس اتاق ایران، شکافی که چندنرخی بودن ارز ایجاد کرد، یکی از زمینه‌های مساعد برای ارتکاب تخلف بود و یکی از مصادیق آن در کارت‌های بازرگانی اجاره‌ای دیده شد؛ اما در برخورد با این پدیده باز هم سراغ از عوامل دیگر گرفته شد. به‌طور کلی رئیس اتاق ایران بر این باور است که در جریان برخورد با پدیده فساد، از یکسو باید در کنار پرداختن به معلول فساد، به علت ایجاد آن نیز پرداخته شود و از سوی دیگر باید هزینه و بهای ارتکاب فساد به‌قدری افزایش یابد که انجام آن صرفه نداشته باشد؛ در غیر این صورت، تا زمانی که هزینه فساد گزاف نباشد، همچنان این پدیده بازتولید می‌شود.

در رابطه با پدیده فساد، اتاق ایران هم در بخشی از «مانیفست اقتصادی» خود به بررسی علل عدم موفقیت در مبارزه با فساد پرداخته شده است و در ادامه پیشنهادهایی برای ریشه‌کن کردن این پدیده مخاطره‌برانگیز ارائه کرده که در ادامه این گزارش به جزئیات آن اشاره شده است.

قواعد مبارزه با فساد

به‌منظور دستیابی به حکمرانی خوب به معنای اعمال قدرت در جهت مدیریت صحیح منابع اقتصادی و اجتماعی با هدف دستیابی به توسعه، قواعد حکمرانی ذیل ۶ مولفه «حاکمیت قانون»، «کنترل فساد»، «کیفیت تنظیم‌گری»، «پاسخگویی و شفافیت»، «پایداری سیاسی و نبود خشونت» و «کارآیی حاکمیت» باید بهبود یابد.

حاکمیت قانون به معنای اداره جامعه بر مبنای قواعد مشخص و پیش‌بینی‌پذیر به‌ویژه در زمینه کیفیت اجرای قراردادها، حقوق مالکیت، فرآیند دادرسی و نظام انتظامی یک کشور است. کنترل فساد به معنای جلوگیری از به کارگیری قدرت اداری برای نفع شخصی است. کیفیت تنظیم‌گری به توانایی حاکمیت در طراحی و اجرای قواعد مناسب و پیش‌بینی‌‌پذیر برای فعالیت بخش‌خصوصی و رشد آن اشاره دارد. پاسخگویی و شفافیت به معنای آزادی بیان، وجود رسانه‌های آزاد و توانایی شهروندان در به چالش کشیدن مسوولان حکومت و موظف بودن مسوولان به پاسخگویی است. پایداری سیاسی و نبود خشونت به معنای عدم وقوع کودتا، انقلاب و آشوب‌های سیاسی و خشونت‌های ناشی از تحولات سیاسی است. کارآیی حاکمیت به معنای کیفیت ارائه خدمات عمومی و اداری، میزان استقلال از فشارهای سیاسی، کیفیت طراحی و اجرای خدمات و میزان تعهد دولت به سیاست‌های اعلام شده است. این مولفه‌ها در ارتباط با یکدیگر مجموعه شرایط لازم و کافی برای حکمرانی خوب را شکل می‌دهد. لازم به توجه است که توفیق حکومت در بهبود حکمرانی ذیل مولفه‌های فوق، منوط به افزایش سرمایه اجتماعی است. البته هر چند کیفیت حکمرانی بهبود یابد خود در ارتقای سرمایه اجتماعی نیز موثر است.

در شرایط کنونی، مساله فساد یکی از مهم‌ترین چالش‌های دستیابی به حکمرانی خوب در اقتصاد ایران است. بدون در اولویت قرار گرفتن این مساله در سطح حاکمیت و بدون ایجاد اعتماد اجتماعی، امکان مبارزه با آن وجود نخواهد داشت. شرط لازم دیگر برای حل مساله فساد، فسادزدایی در نهادهای مرتبط با پایش و پیگیری فساد، به‌ویژه دیوان محاسبات، سازمان بازرسی کل کشور، نیروی انتظامی و قوه قضائیه است. این نهادها باید به‌طور خاص با افزایش شفافیت، خود را در برابر ابتلا به آلودگی‌های ناشی از فساد مصون سازند و نهایتا اینکه اولویت اصلی در مبارزه با فساد مقابله با زمینه‌های فسادزا است. از‌این‌رو، تدوین سازوکارهای مناسب به‌منظور حل موقعیت تعارض منافع از اولویت‌های اصلی در مبارزه با فساد محسوب می‌شود. با توجه به توضیحات داده شده، به‌منظور کنترل فساد به‌عنوان یکی از اولویت‌های تحقق حکمرانی خوب و همچنین برای بهبود در سایر مولفه‌های حکمرانی موارد زیر پیشنهاد می‌شود: اول اینکه دولت، کوچک‌سازی خود و واگذاری فعالیت‌ها به بخش‌خصوصی، مقررات‌زدایی و توسعه دولت الکترونیک به‌منظور کاستن از نیاز به ارتباطات چهره به چهره را به‌عنوان مهم‌ترین الزامات کاهش فساد، در اولویت قرار دهد. همچنین به‌منظور کاهش رشوه‌دهی در نظام مالیاتی، مکانیزه شدن فرآیندهای تشخیص مالیات و حرکت به سمت نظام ارائه اظهارنامه از سوی مودی و حذف رابطه مستقیم مودی و مامور مالیاتی در اولویت قرار گیرد. همچنین با در نظر گرفتن مشوق‌های مالیاتی و غیرمالیاتی از جمله مرتبط کردن میزان تسهیلات قابل دریافت به درآمدهای اظهار شده در نظام مالیاتی، مودیان به ارائه اظهارنامه مناسب تشویق شوند. بخشی از دستمزد ماموران مالیاتی نیز به میزان فرار مالیاتی کشف‌شده توسط آنان بستگی داشته باشد. بانک مرکزی هم باید با تقویت نقش نظارتی خود ایجاد شفافیت در ترازنامه بانک‌ها و گزارش‌دهی ترازنامه بانک‌ها با استفاده از استانداردهای مرسوم گزارش‌دهی را پیگیری کند. از آنجا که یکی از مفاسد مهم گریبانگیر نظام بانکی موضوع نفوذ سیاسی در اعطای تسهیلات است، دولت از طریق خصوصی‌سازی کامل بانک‌های خصولتی، تدوین و اجرای ضوابط مربوط به رعایت استقلال حرفه‌ای در مدیریت بانک‌های دولتی و الزام بانک‌های تحت مدیریت دولت به انتشار اطلاعات مربوط به تسهیلات بزرگ، در جهت پیشگیری از این مفسده حرکت کند.

از سوی دیگر، با هدف ایجاد شفافیت در دسترسی به تسهیلات بانکی، اطلاعات تفصیلی مربوط به دریافت‌کنندگان تسهیلات بیشتر از یک میلیارد تومان به‌صورت عمومی انتشار یابد. آستانه تعریف شده برای انتشار عمومی اطلاعات، سالانه بر اساس نرخ تورم تعدیل شود. همچنین به‌منظور کاهش فساد و افزایش شفافیت، نظام چندگانه نرخ ارز به نظام تک‌نرخی تبدیل شود. علاوه بر این موضوع، به‌منظور ایجاد شفافیت در نظام تعرفه‌ای، طبقات تعرفه‌ای به حداقل ممکن تقلیل یابد و به‌طور خاص پراکندگی تعرفه‌ای بین کالاهای مشابه کاهش پیدا کند.

پدیده قاچاق در اقتصاد کشور که به دلیل وجود نظام تعرفه‌ای گسترده با نرخ‌های قابل توجه و همچنین عدم شفافیت در مبادی گمرکی کشور شکل گرفته است، در کوتاه‌مدت از طریق ایجاد شفافیت در مبادی گمرکی، پیاده‌سازی ارکان قرارداد تسهیل در تجارت در نظام گمرکی و در بلندمدت از طریق اصلاح سیاست‌های تجاری و به‌طور مشخص کاهش در میانگین تعرفه، کنترل شود. اما برای افزایش شفافیت در معاملات بخش‌عمومی چه باید کرد؟ با استفاده از ظرفیت ماده ۲۷ قانون برگزاری مناقصات، روش‌هایی مانند نظام تایید صلاحیت یا انتخاب بر پایه کیفیت (یا ارزش) یا انتخاب براساس مذاکره در صورت تصویب ترک تشریفات توسط هیات سه نفره، به کار گرفته شود. به‌علاوه هیات وزیران با استفاده از اختیارات اصل ۱۳۸ قانون اساسی ضوابط اجرای این ماده را تصویب کند.

در افق زمانی میان‌مدت، قانون مناقصات ایران با هدف ایجاد شفافیت، سادگی و رفع اشکالات فنی فعلی به‌منظور بهبود در کارآیی اجرای آن و ذیل محورهای تعیین دامنه موضوعی قانون برگزاری مناقصات، تعیین دامنه دستگاه‌های تحت شمول، تعیین اصول مربوط به تفسیر و تدوین قانون برای دوره پس از انعقاد قرارداد مورد اصلاح و بازنگری قرار گیرد. به‌علاوه در قانون مناقصات مساله ذی‌نفع واحد بودن نهادهای زیرمجموعه دستگاه‌های دولتی و عدم امکان مشارکت آنها در مناقصات در صورت وجود بخش‌خصوصی مدنظر قرار گیرد.

همچنین به‌منظور ایجاد شفافیت در معاملات بخش عمومی، آیین‌نامه اجرایی ماده ۹ قانون برنامه ششم توسعه مشتمل بر ایجاد سامانه الکترونیکی اجرای تمام مراحل معاملات متوسط و بزرگ دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات، تدوین و اجرایی شود؛ به‌طوری که تمامی شرکت‌کنندگان در معاملات بخش عمومی، صورت‌های مالی، پیشنهادهای ارائه شده توسط آنها و نتایج حاصل شده از برگزاری معاملات در بخش عمومی در دسترس عموم قرار گیرد. کلیه معاملات دولتی در یک سایت اینترنتی منتشر شود؛ به‌گونه‌ای که برای همگان به سادگی قابل دسترس باشد. از سوی دیگر، به‌منظور حل موقعیت تعارض منافع ناشی از جابه‌جایی مدیران ارشد حکومتی و بخش بنگاه‌داری کشور (اعم از بخش دولتی، خصوصی یا نهادهای عمومی غیردولتی) قانونی مشتمل بر نظام رتبه‌بندی مقامات حکومتی و قواعدی ناظر بر چگونگی حل موقعیت تضاد منافع تدوین شود، به‌طوری‌که براساس این قانون بتوان اقدامات زیر را ساماندهی کرد:

مقامات حکومتی (شامل قوای سه‌گانه) از یک رتبه مشخص به بالاتر موظف به ثبت دارایی‌ها و درآمدها در پایان هر سال در سامانه ثبت دارایی‌ها و درآمدهای مقامات حکومتی باشند. به علاوه مقامات سیاسی با بالاترین رتبه ملزم به انتشار دارایی‌ها و درآمدهای خود در رسانه‌های عمومی کشور شوند. همچنین مقامات حکومتی (شامل قوای سه‌گانه) از یک رتبه مشخص به بالاتر پس از ترک شغل به مدت دو سال از استخدام در شرکت‌های خصوصی انتفاعی که با حوزه خدماتی شغل حاکمیتی آن مامور در ارتباط است، محروم شوند.

در صورت برکناری مقامات حکومتی به خاطر دست داشتن در فساد با محدودیت ۷ساله برای استخدام در سازمان‌های حکومتی و همچنین بنگاه‌داری کشور (اعم از بخش دولتی، خصوصی یا نهادهای عمومی غیردولتی) مرتبط با حوزه شغلی قبل از برکناری مواجه شوند. علاوه‌بر این مسائل، سیستم واگذاری مدیریت سهام به کارگزاران ناشناس علاوه بر سیستم ثبت و افشای دارایی‌ها به‌منظور تکلیف مقامات حکومتی برای واگذاری سهام به کارگزار ناشناس ایجاد شود. قانون تدوین شده باید شامل راهنمای مشخصی برای رفتار مقامات و کارمندان حکومتی در موقعیت‌هایی که واجد ویژگی تعارض منافع هستند، باشد. به‌طوری که هنگامی یک مقام حکومتی به زیردست خود دستوراتی می‌دهد که ممکن است مانع از عملکرد درست آنها در انجام وظایفشان باشد، مامور زیردست باید از پوشش و حمایت‌های حقوقی لازم برای سر باز زدن از دستورات مقام بالادست برخوردار شود.

همچنین به‌منظور ایجاد نظارت همگانی در مبارزه با فساد، لایحه حمایت از افراد گزارش‌دهنده فساد شامل حمایت حقوقی و پاداش اقتصادی و سامانه‌ گزارش‌دهی کشف فساد تدوین و تصویب شود. از سوی دیگر، قوای سه‌گانه زمینه‌های حقوقی لازم برای سنجش فساد در ابعاد مختلف آن توسط نهادهای مستقل را فراهم کنند. به‌طور مشخص قوانین دسترسی به منابع اطلاعاتی تدوین شود. همچنین با همکاری قوای سه‌گانه و با هدف ایجاد شفافیت و نظارت عمومی، فرآیند حسابرسی و گزارش‌گیری ادواری از تمام نهادهای حاکمیتی به‌ویژه سازمان‌های اقتصادی وابسته تعریف شود و گزارش‌های حسابرسی برای اطلاع عموم منتشر شود. علاوه‌بر آن، به‌منظور بهبود در اجرای قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، سوابق مربوط به درخواست‌های شهروندان از دستگاه‌های اجرایی مبنی بر ارائه اطلاعات و عملکرد دستگاه‌های اجرایی در پاسخ به درخواست‌های شهروندان به‌صورت عمومی در سامانه مربوطه در اختیار عموم مردم قرار گیرد.

همچنین با هدف ایجاد شفافیت درمورد چرخه‌های تصمیم‌گیری اقتصادی تمامی صورت جلسات مربوط به قوای سه‌گانه که جنبه طبقه‌بندی‌شده ندارند در اختیار عموم شهروندان قرار گیرد. مصادیق مربوط به موارد طبقه‌بندی شده باید به‌صورت شفاف بیان شود. به‌علاوه یک برنامه زمانی مشخص همراه با سازوکار مشخص و سنجش‌پذیر برای خارج شدن این جلسات از طبقه‌‌بندی و انتشار عمومی آن تدوین شود. موارد مربوط به فساد اقتصادی هم باید در دادگاه‌های ویژه و به‌صورت علنی بررسی شود.