مالیات پوچ از دارایی‌های نیمه جان
- توضیحات
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به تحلیل مالیات‌ستانی از هزینه مطالبات مشکوک‌الوصول پرداخته و آن را از مصادیق عدم سازگاری نظام مالیاتی با اهداف کلان سیاستی معرفی کرده است. تهیه‌کنندگان این گزارش معتقدند حذف این نوع مالیات‌ستانی اگرچه مقدار کمی از درآمدهای دولت را کاهش می‌دهد اما به شفاف‌تر شدن بودجه کشور کمک خواهد کرد. بنابراین کارشناسان این مرکز معتقدند برطرف کردن این ناسازگاری نیازمند قانون است و پیشنهاد کرده‌اند که به لایحه بودجه ۹۹ تبصره‌ای الحاق شود تا براساس سقفی که بانک‌مرکزی تعیین کرده از مطالبات مشکوک‌الوصول مالیات گرفته شود.
هزینه مطالبات مشکوک‌الوصول چیست؟
بانک‌ها به منظور جبران زیان‌های احتمالی ناشی از کاهش ارزش‌ها و همچنین تسهیم منصفانه‌تر سود و زیان بین ذی‌نفعان، اقدام به ذخیره‌گیری متناسب با مطالبات خود می‌کنند. به عبارت دیگر، بانک، معادل بخشی از تسهیلات اعطایی را به‌عنوان ذخیره مطالبات کنار می‌گذارد تا در صورتی که موفق به وصول مطالبات نشد، زیان ناشی از آن را از محل ذخایر مطالبات جبران کند. به ذخایری که برای مطالبات جاری کنار گذاشته می‌شود، ذخایر عمومی و به ذخایری که برای مطالبات غیرجاری کنار گذاشته می‌شود، ذخایر اختصاصی گفته می‌شود. بانک‌مرکزی در دستورالعملی نحوه طبقه‌بندی مطالبات و همچنین میزان ذخیره‌گیری مربوط به هر طبقه از مطالبات را به بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی ابلاغ کرده است که براساس دستورالعمل مذکور باید ۵/ ۱ درصد از مطالبات جاری به‌عنوان ذخیره عمومی مطالبات مشکوک‌الوصول، هزینه شناسایی شود. برای سایر طبقات مطالبات غیرجاری مانند سررسید گذشته، معوق و مشکوک‌الوصول نیز حداقل میزان ذخیره بر مانده مطالبات به ترتیب ۱۰ درصد، ۲۰ درصد و ۵۰ تا ۱۰۰ درصد اعلام شده است. علاوه براین، براساس قانون بانک‌مرکزی، اگر در پایان دوره مالی، نسبت به دوره مالی قبل، مانده مطالبات (ذخیره عمومی) یا نسبت مطالبات غیرجاری بانک افزایش داشته باشد (ذخیره اختصاصی)، بانک باید متناسب با این تغییرات بر مانده ذخایر خود بیفزاید. از سوی دیگر، بانک می‌تواند ذخایر مطالباتی را که وصول شده‌اند آزاد کند؛ یعنی از مانده ذخایر نگهداری شده در دوره مالی قبل بکاهد، برآیند این دو تغییر میزان ذخیره‌گیری لازم در این دوره مالی را مشخص می‌کند. اگر این برآیند مثبت بود، هزینه مطالبات مشکوک‌الوصول به همان میزان، افزایش می‌یابد. ذخایر مطالبات مشکوک‌الوصول در کنار سرمایه مهم‌ترین منابع برای پوشش زیان بانک‌ها در گزیر (Resolution) و ابزاری برای جلوگیری از سرایت زیان به سپرده‌گذاران تلقی می‌شود و از این رو ایجاد انگیزه و نظارت بر بانک‌ها برای ذخیره‌گیری بسیار حائز اهمیت است. بانک‌مرکزی نیز در همین راستا به درستی از زمان ابلاغ صورت‌های مالی جدید که براساس استاندارد IFRS نوشته شده، ذخیره‌گیری مبتنی بر دستورالعمل اشاره‌شده را به‌صورت جدی دنبال کرد و از عدم تایید صورت‌های مالی و صدور مجوز برای برگزاری مجامع بانک‌ها به‌عنوان ضمانت اجرا استفاده کرد. اما در این میان سازمان مالیاتی کشور نیز موظف شده از این ذخایر مشکوک‌الوصول مالیات بگیرد. کارشناسان مرکز پژوهش‌ها معتقدند ساز و کارهای نظام مالیاتی با این استراتژی بانک‌مرکزی سازگار نیست.
قانون مالیات‌ستانی از ذخایر مشکوک‌الوصول
بند ۱۱ ماده ۱۴۸ قانون مالیات‌های مستقیم، ذخایر مطالبات مشکوک‌الوصول را از جمله هزینه‌های قابل قبول مالیاتی قلمداد می‌کند که مشروط به سه شرط باشد. اولا، مربوط به فعالیت موسسه باشد، ثانیا، احتمال غالب برای لاوصول ماندن آن موجود باشد. ثالثا، در دفاتر موسسه به حساب مخصوص منظور شده باشد تا زمانی که طلب وصول شود یا لاوصول بودن آن محقق شود. این آیین‌نامه اجرایی در سال ۸۱ به تصویب وزیر امور اقتصادی و دارایی رسید و طی آن برخی از جنبه‌های اجرایی نظیر اینکه هزینه مطالبات مشکوک‌الوصول مربوط به شرکت‌های تابعه بانک مورد پذیرش نیست، تصریح شد، اما اینکه سقف پذیرش این هزینه به‌عنوان هزینه قابل قبول مالیاتی چقدر باشد مسکوت ماند. در این شرایط می‌شد تصور کرد که این مساله محل اختلاف بانک‌ها و سازمان امور مالیاتی باشد. به منظور رفع این اختلاف، بخشنامه سازمان امور مالیاتی سه سال بعد، مقرر کرد تنها تا سقف ۲ درصد تغییرات سالانه مطالبات را به‌عنوان هزینه قابل قبول تلقی می‌کند. به مرور زمان ذخیره‌گیری بانک‌ها توسط بانک‌مرکزی جدی گرفته شد و از سوی دیگر این بخشنامه به سازمان مالیاتی اجازه پذیرش بیش از ۲ درصد مطالبات به‌عنوان هزینه قابل قبول مالیاتی را نمی‌داد. بانک‌مرکزی با پیگیری‌های فراوان و هماهنگی با وزارت امور اقتصادی و سازمان امور مالیاتی، سعی کرد این موضوع را تعیین تکلیف کند. اما این تلاش بانک‌مرکزی به‌طور کامل موفقیت‌آمیز نبوده است.
براساس این دستورالعمل، سازمان امور مالیاتی ذخیره عمومی مطالبات مشکوک‌الوصول را به‌عنوان هزینه قابل قبول مالیاتی پذیرفته و مشکل درخصوص ذخیره عمومی حل شده است، اما سازمان با استناد به عبارت تسهیلات اعطایی از ابتدای سال ۹۳ به بعد در متن دستورالعمل، مدعی است که تنها ذخایر اختصاصی تسهیلاتی که از سال ۹۳ به بعد اعطا شده‌اند مشمول این دستورالعمل خواهد بود.
به عقیده این کارشناسان، اولا، قانون مالیات‌های مستقیم وزیر امور اقتصادی و دارایی را مامور به تدوین آیین‌نامه مذکور ساخته و مقرره بانک‌مرکزی نمی‌تواند آیین‌نامه مذکور را تغییر دهد. ثانیا، قرار دادن قید زمانی برای اخذ مالیات عملا به معنای وضع یا معافیت مالیاتی در بازه‌ای از زمان و نیازمند قانون است و حتی آیین‌نامه سازمان امور مالیاتی نیز چنین صلاحیتی ندارد. بنابراین آنچه موجب ابهام از سال ۹۳ شده است از ابتدا مغایر با قانون و بلاوجه بوده است. در واقع با این توضیحات نتیجه رویه مالیات‌ستانی از هزینه مطالبات مشکوک‌الوصول این شده است که اگرچه بانک‌مرکزی برای مطالبات معوق ۵۰ درصدی ذخیره‌گیری را الزام کرده، اما سازمان امور مالیاتی تمامی این ذخایر را به‌عنوان هزینه مالیاتی قابل قبول نمی‌داند، این مساله انگیزه بانک‌ها در ذخیره‌گیری را کاهش داده و پیامدهای منفی بسیاری برای اقتصاد کشور در برداشته است.
سه پیامد منفی
کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس معتقدند که مالیات‌ستانی از ذخایر مطالبات مشکوک‌الوصول سه پیامد منفی در پی خواهد داشت.
کاهش انگیزه بانک‌ها: این کارشناسان در تشریح کاهش انگیزه بانک‌ها در ذخیره‌گیری گفته‌اند که مالیات‌ستانی از ذخایر مطالبات مشکوک‌الوصول، هزینه نگهداری ذخایر را برای بانک افزایش می‌دهد و طبیعی است که با افزایش هزینه ذخیره‌گیری، ذخایر مطالبات کمتری از سوی بانک‌ها نگهداری شود. نگهداری ذخایر کمتر به معنای ا فزایش هزینه اصلاح نظام بانکی خواهد بود. زیرا سرمایه و ذخایر بانک اولین منابع برای جبران زیان بانک‌های معسر هستند و در صورتی که بانک ذخایر و سرمایه کافی برای پوشش شکاف دارایی- بدهی در اختیار نداشته باشد این زیان باید توسط ذی‌نفعان بعدی شامل سپرده‌گذاران جذب شود که معایب و مخاطرات فراوانی دارد یا از محل پایه پولی بانک‌مرکزی جبران شود که باز هم آثار و پیامدهای منفی بر اقتصاد خواهد داشت.
زیان‌دهی بانک‌های منضبط: عدم پذیرش برخی از هزینه‌های عملیاتی به‌عنوان هزینه قابل قبول مالیاتی موجب می‌شود برخی از بانک‌هایی که براساس استانداردهای حسابداری و مالی زیان‌ده هستند به‌عنوان بانک‌های سودده شناسایی شده و از آنها مالیات اخذ شود. اخذ مالیات از بانک‌های زیان‌ده ولی منضبط میزان زیان این بانک‌ها و همچنین زمان لازم برای بازسازی و اصلاح ترازنامه‌ای این بانک‌ها را افزایش خواهد داد. کاهش اقتدار مقام ناظر: عدم اعتنا به دستورالعمل بانک‌مرکزی در تنظیم قواعد مالیات‌ستانی، می‌تواند به معنای به رسمیت نشناختن قواعد مقام ناظر از سوی سازمان امور مالیاتی تفسیر شود که این تفسیر اعتبار و اقتدار مقام ناظر را خدشه‌دار خواهد کرد و در بلندمدت به نفع نظام بانکی نخواهد بود.
پاسخ به سه ابهام
یکی از سوالاتی که در زمینه اخذ مالیات از ذخایر مشکوک‌الوصول مطرح می‌شود این است که ذخایر مطالبات مشکوک‌الوصول از بانک خارج نمی‌شود و پذیرش ذخایر این مطالبات به‌عنوان هزینه قابل قبول به بانک انگیزه می‌دهد برای دورزدن سازمان مالیاتی ذخایر بیش از حد نگه دارد تا مالیات کمتری بپردازند.
کارشناسان مرکز پژوهش‌ها در پاسخ به این ایراد به دو نکته اشاره کردند. اولا افزایش ذخایر مطالبات مشکوک‌الوصول به معنای افزایش هزینه و کاهش سودآوری بانک است و کاهش سودآوری به دلیل کاهش سود هر سهم و کاهش پاداش‌های هیات مدیره به نفع هیات‌مدیره و سهامداران نیست. ثانیا در این پیشنهاد گفته می‌شود که ذخایر که در چارچوب استانداردهای بانک‌مرکزی به‌عنوان هزینه قابل قبول تلقی می‌شود و مازاد ذخایر هزینه قابل قبول نخواهد بود. دومین ابهام در مورد عملکرد ضعیف بانک است. برخی معتقدند افزایش هزینه مطالبات مشکوک‌الوصول ناشی از عملکرد ضعیف بانک بوده است و منطقی نیست هزینه‌ای که به‌خاطر عملکرد ضعیف بانک بوده از مالیات معاف شود. کارشناسان مرکز پژوهش‌ها در پاسخ به این ابهام تاکید دارند که قطعا کوتاهی بانک‌ها و موسسات اعتباری تنها دلیل افزایش مطالبات غیرجاری بانک‌ها نیست. رکود، نرخ سود بالای تسهیلات، ضعف سامانه‌های اطلاعاتی و اعتبارسنجی و... از جمله دلایلی هستند که می‌توان آنها را زمینه‌ساز افزایش مطالبات غیرجاری تلقی کرد. علاوه براین، منطق پشت این ابهام مستلزم مالیات‌ستانی از تمامی شرکت‌های زیان‌ده است. زیرا می‌توان زیان‌دهی شرکت‌ها را ناشی از اقدامات خود شرکت دانست. سومین ابهام مطرح شده به کاهش درآمدهای دولت از این محل اشاره دارد که کارشناسان مرکز پژوهش‌ها با تاکید بر اینکه هرچند مالیات پرداختی بابت این موضوع یک هزینه قابل توجه برای بانک‌ها محسوب می‌شود، به این نکته اشاره دارند که این مالیات سهم اندکی در درآمدهای دولت دارد.
هزینه مطالبات مشکوک‌الوصول بانک‌ها در سال ۱۳۹۷ به میزان ۱۶ هزار میلیارد تومان بوده که معادل ۲ درصد تغییرات مطالبات شبکه بانکی در سال ۹۷ به ۹۶ حدود ۱/ ۴ هزار میلیارد تومان محاسبه می‌شود. در واقع این مبلغ هزینه قابل قبول مالیاتی بوده و در صورت اصلاح این رویه مالیات‌ستانی، درآمد مالیاتی دولت به میزان ۲ هزار و ۹۷۵ میلیارد تومان کاهش می‌یافت. کارشناسان تاکید دارند که این رقم حاوی اندکی بیش‌برآورد است، چون در صورت پذیرش این هزینه به‌عنوان هزینه قابل قبول مالیاتی معادل این رقم، ذخیره پول پرقدرت در بانک‌ها باقی می‌ماند که می‌توانست صرف اعطای تسهیلات و ایجاد درآمدهای مشمول مالیات شود. درواقع این کارشناسان تاکید دارند که اگرچه این پیشنهاد موجب کاهش درآمدهای دولت می‌شود اما گامی در راستای واقعی‌سازی بودجه است. علاوه براین در این گزارش به این نکته اشاره شده که مالیات گرفتن از بانک‌های زیان‌ده دو مشکل جدی ایجاد خواهد کرد. اولا در سال‌های آتی هزینه دولت را بابت افزایش سرمایه این بانک‌های دولتی و اصلاح نظام بانکی افزایش خواهد داد و ثانیا منجر به رشد پایه پولی از محل اضافه برداشت بانک‌های ناسالم خواهد شد که در این زمینه تفاوتی بین بانک‌های خصوصی و دولتی نیست.
کارشناسان این مرکز معتقدند مالیات‌ستانی از هزینه مطالبات مشکوک‌الوصول بانک‌ها که در چارچوب دستورالعمل بانک‌مرکزی ایجاد شده از مصادیق عدم سازگاری نظام مالیاتی با اهداف کلان سیاستی است و پیامدهای منفی دارد که در گزارش به آن اشاره شد. آنها معتقدند که برطرف کردن این ناسازگاری نیازمند قانون است و پیشنهاد کرده‌اند که به لایحه بودجه ۹۹ تبصره‌ای الحاق شود که هزینه عمومی و اختصاصی مطالبات مشکوک‌الوصول بانک‌ها و موسسات اعتباری غیربانکی تا سقفی که مقررات اعلامی بانک‌مرکزی درخصوص ذخیره‌گیری مطالبات تعیین کرده به‌عنوان هزینه قابل قبول مالیاتی محسوب شود.