تجارت در هزارتوی بخشنامه

دنیای اقتصاد نوشت: جامعه تاجران در بازه زمانی 6ساله (1400-1396) 842بخشنامه صادراتی دریافت کردند. 637بخشنامه نیز در حوزه واردات ابلاغ شده است. براساس گزارش منتشرشده توسط اتاق ایران، در این بازه، مجموعا 1758 بخشنامه و دستورالعمل در حوزه‌های واردات، صادرات و تجارت صادر شده است. ارزیابی‌ها نشان می‌دهد بیشترین صدور بخشنامه در حوزه‌های مذکور، مربوط به سال97 است. خروج آمریکا از برجام در سال97، محدودیت‌‌های اقتصادی زیادی را به دنبال داشت؛ سیاستگذاران نیز برای خروج از این شرایط بحرانی، برنامه‌ها و اقدامات متعددی را در دستور کار خود قرار دادند و در نتیجه بخشنامه‌ها و آیین‌‌نامه‌های متعددی توسط دستگاه‌های اجرایی صادر شد. این در حالی است که کاهش و اجتناب از صدور و ابلاغ بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌‌های گمرکی متعدد و تسهیل در فرآیندهای فرآوری تجارت سبب بهبود فضای کسب‌‌وکار کشور می‌‌شود. صدور حجم زیادی از بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌‌های گمرکی صادرشده طی دو سال اخیر (1399-1400) مشکلاتی را برای نظام تولید و تجارت کشور و به‌طور خاص برای فعالان این حوزه به‌وجود آورده است. دور باطل صدور بخشنامه‌ها و تعدد آنها، فعالیت‌‌های اقتصادی کشور را کند یا متوقف کرده است؛ چراکه بازیگران عرصه اقتصاد، برای فعالیت و رشد صادرات، نیازمند فضایی امن و پایدار برای برنامه‌‌ریزی بلندمدت هستند. لازمه چنین فضایی آن است که در اقتصاد اگر هدفی تعیین می‌‌شود، هماهنگ با اهداف قبلی باشد تا فعالان حاضر در این عرصه، با مشکل مواجه نشوند. بنابراین در رشد تجارت خارجی کشورها نیز ثبات قوانین و دستورالعمل‌‌های مربوط به حوزه، موضوعی است که باید مورد توجه سیاستگذاران قرار گیرد تا فعالان با مشکلات حداقلی، ادامه فعالیت دهند. تعدد در بخشنامه‌ها نه تنها فعالان اقتصادی که حتی حسابرسان را نیز با مشکل مواجه کرد و بسیاری از حسابرسان روی بخشنامه‌ها و قوانین اشراف کافی نداشتند یا تناقض موجود در بخشنامه‌ها، چالش‌‌های بسیاری را پیش روی آنان قرار می‌‌داد؛ مشارکت فعال بخش خصوصی در جلسات کارشناسی و مشورتی می‌‌توانست از تعدد این بخشنامه‌ها بکاهد و تبعات زیان‌بار صدور بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌‌ها را هم برای فعالان اقتصادی و هم برای سیاستگذاران، به حداقل برساند. فعالان بخش خصوصی معتقدند تعدد صدور بخشنامه‌ها و نیز تناقض دستورالعمل‌‌ها، مشکل بوروکراسی اداری در کشور را پیچیده‌‌تر کرده و در نتیجه فعالیت اقتصادی را با مشکل مواجه کرده است؛ چراکه طی یک سال اخیر کنشگران اقتصادی، با حضور در هر سازمان دولتی، با یک بخشنامه جدید مواجه می‌‌شوند؛ بخشنامه‌هایی که غالب اوقات، با مقررات پیشین در تضاد بوده و در نتیجه فعالیت‌‌های اقتصادی کشور کند یا متوقف شده است. اما طی سال‌های اخیر در ایران، نه تنها این اهداف و دستورالعمل‌‌ها با یکدیگر هماهنگ نبودند، بلکه تضاد آنها مشکلات و موانع زیادی را بر سر راه بنگاه‌های اقتصادی قرار داده است.

براساس آمار منتشرشده توسط اتاق ایران، تعداد این بخشنامه‌ها از 15مورد در سال95 به 493مورد در سال97 رسیده است؛ اوج صدور این بخشنامه‌ها طی سال‌های مذکور، به سال97، یعنی دقیقا زمانی که آمریکا از برجام خارج شد و نرخ ارز نیز روند صعودی شدیدی در پیش گرفت، بازمی‌‌گردد.

تعداد بخشنامه‌های صادرشده گمرک

براساس آمار منتشرشده توسط اتاق ایران، در سال95 گمرک 156بخشنامه صادر کرده است که از این میزان، 29بخشنامه مربوط به حوزه واردات، 11مورد در حوزه صادرات و 1مورد نیز در حوزه تجارت بوده است. همچنین 321بخشنامه در سال96 صادر شده که در حوزه واردات، صادرات و تجارت به ترتیب 153، 96 و 72 بخشنامه ابلاغ شده است. در سال97، اوج صدور بخشنامه در 6سال مورد بررسی (1395-1400) را شاهد بودیم. در این سال، 234بخشنامه در حوزه واردات، 153بخشنامه در حوزه صادرات و نیز 106بخشنامه در حوزه تجارت صادر شده است. سال98، صدور بخشنامه‌ها کاهش محسوسی را نسبت به سال قبل خود داشت و به 228مورد رسید که از این میزان، 74 بخشنامه در حوزه واردات، 14بخشنامه در حوزه صادرات و 13بخشنامه نیز در حوزه تجارت صادر شده است. کاهش صدور بخشنامه در سال99 نیز ادامه داشت و در سال99، 151 بخشنامه صادر شد.

در این سال 31بخشنامه در حوزه واردات، 90بخشنامه در حوزه صادرات و 30بخشنامه نیز در حوزه تجارت صادر شده است. در سال1400 صدور بخشنامه‌ها مجددا صعودی شد و به 409مورد رسید. 116بخشنامه در سال1400، در حوزه واردات، 247مورد در حوزه صادرات و 46مورد نیز در حوزه تجارت صادر شده است. در بررسی بخشنامه‌ها به تفکیک صادرات و واردات ملاحظه می‌‌شود که در مجموع در دوره مورد بررسی حدود 48درصد بخشنامه‌ها مربوط به صادرات و 36درصد آنها نیز مربوط به واردات و 16درصد مرتبط با هر دو حوزه صادرات و واردات بوده است. این تعداد از بخشنامه‌های ابلاغی مربوط به صادرات عمدتا درخصوص ساماندهی واحدهای صادراتی (118 مورد) و محاسبه درصد ارزشی میزان ساخت داخل (IPI) (55 مورد) بوده است.

تسهیل یا محدودیت‌کنندگی بخشنامه‌ها

همچنین وضعیت تسهیل یا محدودیت‌‌کنندگی بخشنامه‌های ابلاغی در حوزه صادرات حاکی از آن است که بخش عمده این بخشنامه‌های ابلاغی با ماهیت ایجاد محدودکنندگی برای این حوزه از فعالیت‌‌های تجاری ابلاغ شده است. در این سال‌ها، 842بخشنامه در حوزه صادرات ابلاغ شده که از این تعداد، 601مورد محدودکننده بوده و تنها 241 بخشنامه صادراتی، تسهیل‌‌کننده فعالیت فعالان اقتصادی بوده است.

محدودیت‌‌های اعمال‌شده بیشتر شامل تعیین ضوابط، استانداردها، وضع عوارض و همچنین ساماندهی حوزه صادرات بوده است که از یک طرف اگرچه در برخی مواقع ممکن است با هدف افزایش کیفیت صادرات نیز بوده است، اما در کل موانعی را بر سر راه صادرات ایجاد می‌‌کند.

از طرف دیگر درخصوص تسهیل در صادرات نیز مشاهده می‌‌شود بیشتر بخشنامه‌ها مرتبط با اعطای مجوزها، استانداردها و مواردی همچون تعیین کیل مصرف و رویه‌ها و دستورالعمل‌های صادراتی است که خود اگرچه به نظر می‌رسد موجب روانی و تسهیل در تجارت می‌شود؛ اما در واقع در بیشتر مواقع مربوط به رفع موانعی است که در دوره های قبل در مسیر صادرات ایجاد شده بود.

لزوم اجتناب از صدور بخشنامه‌ها

کاهش و اجتناب از صدور و ابلاغ بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌‌های گمرکی متعدد و تسهیل در فرآیندهای فراروی تجارت سبب بهبود فضای کسب‌وکار کشور خواهد شد. کاهش هزینه‌های تجارت و تسهیل در تامین مواد اولیه مورد نیاز صنایع و همچنین افزایش شرایط دسترسی به بازارها، مانع‌‌زدایی و رونق تولید را فراهم خواهد کرد. سرمایه‌‌گذاران داخلی و خارجی نسبت به عدم ثبات در سیاستگذاری‌‌ها و ایجاد فضای نااطمینانی به‌شدت حساس هستند. با خروج آمریکا از برجام و شروع تحریم‌‌ها از اردیبهشت سال1397 و محدودیت‌‌های اقتصادی، دولت برای مدیریت بازار داخلی و کاهش آثار تحریم‌‌ها بر بخش‌های مختلف اقتصادی و رفاه خانوارها، مجموعه اقداماتی را در حوزه‌های مختلف در پیش گرفت. یکی از بخش‌های متاثر از تحریم‌‌ها بخش تجارت خارجی کشور بود. تحریم‌‌های اعمال‌شده بر بخش تجارت خارجی دو اثر عمده بر اقتصاد کشور داشت. از یکسو با محدود کردن صادرات کشور، دسترسی به درآمدهای ارزی کشور محدود شد و از سوی دیگر تامین کالاها از محل واردات با مشکل مواجه شد. همچنین تامین نهاده‌های بخش تولید با محدودیت اساسی مواجه شد. در این شرایط بحرانی، سیاستگذاران و برنا‌‌مه‌‌ریزان برای خروج از این وضعیت، در حوزه‌های مختلف از جمله تجارت خارجی، تنظیم بازار داخلی، تامین مالی و... برنامه‌ها و اقدامات مختلفی را در دستور کار قرار دادند. در واقع با توجه به محدودیت‌‌های موجود، کشور ناگزیر از مدیریت واردات و صادرات برای گذر از این شرایط سخت است. بر این اساس بخشنامه‌ها و آیین‌‌نامه‌های مختلفی توسط دستگاه‌های اجرایی صادر شد. بررسی‌‌ها نشان می‌‌دهد برخی موارد اشاره‌شده در بخشنامه‌های مختلف، قابلیت تبدیل به بند قانونی در قوانین گمرکی و بازرگانی دارند و در این صورت نیاز به صدور بخشنامه‌های جدید از سوی دستگاه‌های اجرایی در سال‌های آتی موضوعیت نداشت.

به گفته صاحب‌‌نظران در برخی موارد تعارض قوانین و مقررات تجارت کشور با این بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌‌های صادره نیز مشاهده می‌‌شود. علاوه بر این در برخی دیگر از موارد، عدم ثبات و پایداری بخشنامه‌های صادرشده باعث ایجاد مشکلات متعدد و عدم قطعیت و بی‌‌اعتمادی فعالان اقتصادی شده است. در اردیبهشت ماه1397، به‌دنبال افزایش فشارهای بین‌‌المللی، خروج آمریکا از برجام، افزایش نرخ ارز، تنظیم مقررات ارزی جدید از سوی بانک مرکزی با توجه به عادی نبودن شرایط اقتصادی، صدور بخشنامه‌های گمرکی گریز ناپذیر بوده اما تغییرات پی در پی آن بدون دقت کارشناسی در آنها، همراه با تعجیل دولت در ابلاغ بخشنامه‌ها، مصوبات و دستورالعمل‌‌ها عملا اجرای آنها را با تزلزل و ناامنی مواجه کرده؛ به‌طوری‌که جامعه تجاری کشور بروز این فضای متغیر و شکننده را فاقد توجیه منطقی برای انجام فعالیت تلقی کرده است.  علاوه بر آن آثار سوء این موانع بر تجارت و تولید کشور و ایجاد خلل در فرآیند تسهیل تجارت که همواره مورد تاکید اسناد و برنامه‌های بالادستی کشور بوده، غیر قابل انکار است. اگرچه گمرک کشور ابلاغ‌کننده این بخشنامه‌ها است، اما مرجع اصلی صدور آنها در بسیاری از موارد دستگاه‌های اجرایی مسوول از قبیل سازمان‌های نظارتی، کارگروه تنظیم بازار و بانک مرکزی و غیره هستند.

 بازنگری قوانین و رویه‌های گمرکی مخل تجارت و همچنین اجتناب از صدور بخشنامه‌های متعدد و بعضا تکراری هزینه دسترسی به بازارهای هدف صادراتی در جهت مقابله با رکود داخلی را کاهش می‌‌دهد و افزایش درآمدهای ارزی را فراهم می‌سازد.  همچنین شرایط برای تامین مواد اولیه، ماشین‌‌آلات و کالاهای واسطه‌‌ای مورد نیاز واحدهای تولیدی برای تامین نیازهای داخلی و توسعه صادرات را تسهیل می‌‌کند.