بودجه دولت دوسالانه می‌شود؟
- توضیحات
دیروز «بودجه‌ریزی دوسالانه» ذیل طرح اصلاحات ساختار بودجه در جلسه غیرعلنی مجلس مطرح شد. در این جلسه که با حضور نوبخت برگزار شد، علی لاریجانی به موانع اداری تصویب این طرح پرداخت و از ضرورت تصویب جرئیات این طرح در مجلس سخن گفت؛ چراکه طبق قانون اساسی، بودجه به شکل سالانه باید تدوین شود. اگر چه موانع اداری این طرح قابل‌حل است؛ اما به لحاظ کارآیی و اثرگذاری نیاز به ملاحظات مهمی دارد. مهم‌ترین خطری که «بودجه‌ریزی دوسالانه» برای کشورهای در حال توسعه دارد، افزایش «خطای پیش‌بینی» است و منجر به تشدید کسری‌های غیرمنتظره می‌شود.
طرح «بودجه‌ریزی دوسالانه» روز گذشته در جلسه غیرعلنی مجلس با حضور محمدباقر نوبخت به بحث گذاشته شد. این طرح پیش‌تر از سوی سازمان برنامه و بودجه و ذیل طرح اصلاح بودجه این سازمان مطرح شده بود. علی لاریجانی، روز گذشته در جلسه غیرعلنی مجلس درخصوص مجاری اجرایی این طرح گفت: «با توجه به اینکه در قانون اساسی تدوین بودجه به‌صورت «سالانه» ذکر شده، تنظیم «دو سالانه» آن مورد بحث است و در شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی قوای سه‌گانه مورد بررسی قرار می‌گیرد»، بنابراین اگرچه این طرح از حیث «مجاری اداری» با مانع قانون اساسی مواجه است، اما از حیث «اقتصادی» نیاز به ملاحظات گسترده‌ای دارد. بررسی‌ها نشان می‌دهد که «بودجه‌ریزی دوسالانه» برای کشورهای «بی‌ثبات» یک زاویه خوب دارد، یک زاویه بد. در زاویه خوب، دولت به اولین هدف خود یعنی «تسهیل رشد اقتصادی» نزدیک‌تر می‌شود؛ بودجه‌ریزی دوساله می‌تواند دست «پروژههای ناتمام» را در بودجه عمرانی دولت کوتاه کند. زوایه بد برای اقتصادهای بی‌ثبات رخ می‌دهد و می‌تواند برای این کشورها خطرناک باشد. از این زاویه، کشورهایی که در معرض «چرخه‌های تجاری» مکرر قرار دارند، با «خطای اندازه‌گیری» بیشتری مواجه و از هدف «مدیریت کسری بودجه» خود دور می‌شوند.
طرح «بودجه‌ریزی دوسالانه»
بودجه‌ریزی در اقتصاد ایران و در بسیاری از کشورهای دنیا به‌صورت یک‌ساله صورت می‌گیرد؛ به این معنا که دولت درآمدهای سالانه خود را پیش‌بینی و متناسب با این درآمدها، مخارج جاری و عمرانی در بخش‌های مختلف را تعیین می‌کند. با این حال مدتی است که برخی از سیاست‌گذاران ایده «دوساله کردن بودجه» را مطرح می‌کنند. در واقع در یک سیستم بودجه‌ای دوساله، دولت به جای یک سال، افق برنامه‌ریزی خود را دوساله طراحی می‌کند؛ درآمدهای خود را برای ۲۴ ماه بعد پیش‌بینی می‌کند سپس این درآمدها را به مخارج مختلف جاری و عمرانی تخصیص می‌دهد. ایده «بودجه‌ریزی دوسالانه» برای اولین‌بار در برنامه اصلاح بودجه سازمان برنامه و بودجه در سال‌جاری مطرح شد. رئیس سازمان برنامه و بودجه انگیزه‌های دولت برای حرکت از «بودجه‌ریزی یک‌ساله» به سمت «بودجه‌ریزی دوساله» را اینگونه مطرح کرد: «برای پایداری بودجه و تصمیمات، مقرر شد افق پیش‌بینی را برای منابع و مصارف به‌صورت دوساله در نظر بگیریم تا با یک اطمینان بیشتر نسبت به آینده تصمیم‌گیری داشته باشیم». بنابراین به‌نظر می‌رسد مهم‌ترین انگیزه دولت برای حرکت به سمت «بودجه‌ریزی دوساله» این است که دولت تصمیمات و برنامه‌ریزی‌های خود را در افق زمانی بیشتری طراحی کند؛ که این تغییر از نقطه‌نظر خود سیاست‌گذار می‌تواند منابع دولت را به نحو موثرتری و با کارکرد بهتری به مصرف رساند. البته علی لاریجانی، رئیس قوه مقننه درخصوص اجرای این ایده، روز گذشته در یک جلسه غیرعلنی که با حضور نوبخت برگزار شد، مساله مجاری قانونی تصویب آن را مطرح کرد و گفت: «بحث تدوین بودجه دو سالانه مطرح و ممکن است نکات مثبت و منفی داشته باشد؛ با توجه به اینکه در قانون اساسی تدوین بودجه به‌صورت «سالانه» ذکر شده، تنظیم «دو سالانه» آن مورد بحث است. این موضوع باید در شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی قوای سه‌گانه مورد بحث قرار گیرد و قوانین آن در مجلس مصوب شود». البته بعد از جلسه مجلس، محمدباقر نوبخت در واکنش به صحبت‌های لاریجانی گفت طرح «بودجه‌ریزی دوسالانه» ذیل ابلاغیه مقام معظم رهبری است. بنابراین استنباط می‌شود که اگرچه استناد به این ابلاغیه می‌تواند موانع اداری پیش‌روی تصویب این طرح را کاهش دهد، اما این طرح به لحاظ اثرگذاری اقتصادی نیاز به پیش‌نیازها و ملاحظات اساسی دارد. فارغ از اینکه این طرح از کجا آغاز شده و برای تصویب چه مجاری قانونی را باید طی کند، سوال مهم این است که این طرح چه مزایا و معایبی در شرایط فعلی اقتصاد ایران به همراه خواهد داشت؟ اصولا چه کشورهایی بودجه‌ریزی دوسالانه دارند و این طرح چه خطراتی برای کشورهای در معرض چرخه‌های تجاری دارد؟
ردپای متغیر «زمان»
به‌طور خلاصه سیاست‌گذار در فرآیند سیاست مالی، ابتدا درآمدهای خود را پیش‌بینی می‌کند سپس متناسب با این درآمدها مخارج خود را در زمینه‌های مختلف از جمله مخارج جاری و عمرانی تعیین می‌کند. در این فرآیند بودجه‌ریزی بعد از اینکه منابع پیش‌بینی و مخارج تخصیص داده‌شد، دولت دو هدف عمده «تسهیل رشد اقتصادی» و «مدیریت کسری بودجه» را دنبال می‌کند. به این معنا که ابتدا ترجیح دولت این است که سیاست مالی به نحوی طراحی شود که بیشتری رشد اقتصادی را به همراه داشته باشد. برای دستیابی به هدف رشد اقتصادی، سیاست‌گذار ضمن اینکه میدان بازی را برای ورود گسترده بخش خصوصی به بازار فراهم می‌کند، سعی دارد تا مخارج جاری خود را به موثرترین نحو انجام دهد و پروژ‌های عمرانی خود را با بیشترین آورده طراحی کند. در گام دوم هدف محوری دولت این است که هدف رشد اقتصادی لحاظ شده با کمترین کسری در بودجه دنبال شود. به این معنا که پیش‌بینی دولت از اتفاقات دوره آتی با کمترین خطا مواجه شود و درآمدهای انتظاری برای پوشش مخارج، به‌طور کامل محقق شود. با توجه به اینکه طرح مذکور تنها متغیر زمان را در فرآیند بودجه‌ریزی تغییر می‌دهد، سوال این است که این متغیر زمان چه اثری بر دو هدف «تسهیل رشد اقتصادی» و «مدیریت کسری بودجه» خواهد داشت؟ آیا گسترش افق زمانی برنامه‌ریزی مالی دولت می‌تواند سیاست‌گذار را در هدف دستیابی به رشد اقتصادی کمک کند یا منجر به کاهش احتمال ایجاد کسری در بودجه شود؟
تسهیل رشد اقتصادی
اگرچه رشد اقتصادی در بلندمدت از سوی متغیرهای پایه‌ای مانند نیروی کار، سرمایه و تکنولوژی تعیین می‌شود اما نمی‌توان نقش زیرساخت‌هایی که توسط دولت و در دل بودجه‌ریزی دوره‌ای دولت برنامه‌ریزی می‌شوند را نادیده گرفت. در واقع دولت ذیل بودجه سالانه خود، به ایجاد زیرساخت‌هایی می‌پردازد که برای تسهیل مجاری تولید در آینده کمک می‌کنند. یکی از مهم‌ترین زوایایی که برنامه‌ریزی برای زیرساخت‌ها را با مشکل مواجه می‌کند، پروژههای نیمه‌تمامی است که به علت نبود بودجه در سال‌های بعد از سال برنامه‌ریزی، رها می‌شوند. به‌عنوان مثال، در بودجه سال جاری دولت، یک پروژه زیرساختی لحاظ می‌شود که اتمام آن به بیش از یک سال زمان نیاز دارد. اما حتی اگر منابع لازم برای سال اول در عمل محقق شوند، ممکن است فشار بودجه در سال بعد از آن، منابع لازم برای ادامه پروژه را ممکن نسازد. این عدم لحاظ افق زمانی باعث شده تا بسیاری از پروژههای ذیل سیاست مالی درایران ناتمام بمانند. در واقع در این مرحله است که ردپای متغیر زمان در فرآیند تکمیل پروژه‌ها و سیاست مالی دولت مشاهده می‌شود. هر چه افق برنامه‌ریزی دولت بلند‌تر باشد، دولت به‌صورت اجتناب‌ناپذیر منابع مورد نیاز برای پوشش مخارج عمرانی را در مراحل نهایی تکمیل پروژه‌ها نیز لحاظ می‌کند. در سوی مقابل، هر‌چه افق زمانی برنامه‌ریزی سیاست مالی دولت کوتاه‌تر باشد، به این معناست که نقش برنامه‌ریزی در مراحل نهایی پروژههای عمرانی کم‌رنگ‌تر خواهد شد. به‌طور کلی می‌توان گفت حرکت به سمت بودجه‌ریزی دوسالانه و تقویت گستره برنامه‌ریزی می‌تواند به دولت در دستیابی به هدف «تسهیل رشد اقتصادی» کمک کند؛ این جریان از طریق مدیریت پروژههای ناتمام و جلوگیری از «دورریزی منابع» تکمیل می‌شود. اما آیا تقویت گستره برنامه‌ریزی به هدف «مدیریت کسری بودجه» نیز کمک می‌کند؟
خطر خطای پیش‌بینی‌ها
دومین هدف محوری سیاست مالی که نقش کلیدی در اقتصاد کلان ایفا می‌کند، «مدیریت کسری بودجه» است.
این امر در اقتصادهایی که بازار بدهی مدرن ندارند و کسری‌ها از منبع پایه پولی تامین می‌شود، به مراتب اهمیت بیشتری خواهد داشت. هر چه کسری بودجه دولت کمتر باشد، به این معناست که سیاست‌گذار به اهداف سیاست مالی خود نزدیک‌تر شده است. در طرف مقابل، در صورتی که دولت در پیش‌بینی‌های منابع خود شکست بخورد، با کسری بودجه بیشتری مواجه و از هدف اصلی خود دور می‌شود. در این فرآیند متغیر «گستره زمانی» خود را در «خطای پیش‌بینی‌ها» نشان می‌دهد. هر چه گستره زمانی برنامه‌ریزی بیشتر باشد، به این معناست که دولت باید منابع و مخارج خود را برای آینده دورتری پیش‌بینی کند. از طرفی هر چه برنامه‌ریزی برای آینده دورتر صورت گیرد، نقش متغیرهای غیرقابل برنامه‌ریزی پررنگ‌تر می‌شود. در سوی مقابل، در برنامه‌ریزی‌های کوتاه‌مدت، نقش متغیرهای غیرقابل پیش‌بینی کمتر می‌شود و «خطای پیش‌بینی‌ها» کاهش می‌یابد. اینجاست که کشورها به دو گروه «باثبات» و «بی‌ثبات» تقسیم می‌شوند. در اقتصادهای باثبات، تقویت گستره زمانی بودجه‌ریزی، منجر به «خطای برنامه‌ریزی» قابل توجهی نمی‌شود. اما در کشورهای در معرض چرخه‌های تجاری، گسترش افق برنامه‌ریزی می‌تواند دولت را از هدف «مدیریت کسری بودجه» خود دور کند. بنابراین به‌طور کلی می‌توان گفت که اگر چه «بودجه‌ریزی دوساله» می‌تواند از زاویه کارآیی پروژههای نیمه‌تمام، سیاست‌گذار را به هدف «تسهیل رشد اقتصادی» نزدیک کند، اما به دلیل افزایش «خطای برنامه‌ریزی» دولت‌های بی‌ثبات را از هدف «مدیریت کسری بودجه» دور می‌کند.
توصیه صندوق بین‌المللی پول
بودجه‌ریزی دو ساله تقریبا در تمامی کشورهای غیرکمونیست به‌طور سیستماتیک تجربه نشده است. در بین کشورهای اروپای غربی تنها اسپانیا در تاریخ اقتصادی خود، سابقه بودجه‌ریزی دوساله دارد. این اتفاق در اسپانیا در اواخر دهه ۷۰ افتاد. کشور پرونیز در تاریخ اقتصادی خود سابقه استفاده از بودجه‌ریزی دوساله دارد. در آسیا نیز کشور بحرین در دهه‌های گذشته چند بار از این سیستم برای مدیریت سیاست مالی خود استفاده کرد. مجارستان در جریان یک اصلاحات گسترده، یک بار این سیستم را استفاده کرد اما دوباره به سیستم بودجه‌بندی سالانه برگشت. در آمریکا در گذشته بودجه‌ریزی دوساله در بسیاری از ایالت‌ها مرسوم بود اما به مرور زمان تعداد ایالت‌هایی که از بودجه‌ریزی دوساله استفاده‌کرده‌اند کاهش یافته است. صندوق بین‌المللی پول به دلیل ملاحظه نوسانات و چرخه‌های تجاری، به کشورهای در حال توسعه توصیه کرده که از سیستم بودجه‌ریزی سالانه استفاده کنند.