لایحه بودجه سال 1398 کشور، اولین لایحه بودجه دولت بعد از خروج آمریکا از برجام است. آثار عملی این اقدام به روشنی در ترکیب منابع و مصارف دولت مشاهده می‌شود: کاهش یک میلیون بشکه‌ای صادرات نفت، برداشت حداقل 14درصدی مازاد بر برنامه مصوب از صندوق توسعه ملی و بودجه‌ای کاملاً انقباضی به‌رغم رکود اقتصادی. اقدامات دولت در مقابله با وضعیت به وجود آمده انفعالی است و اقدامات اصلاحی موثری تدبیر نشده است.
تغییرات مهم لایحه بودجه نسبت به قانون 1397: هرچند در ماهیت و ساختار لایحه بودجه 1398 تغییراتی نسبت به سال قبل از آن مشاهده نمی‌شود اما به واسطه تحمیل برخی شرایط بیرونی از نظر اعتباری تغییراتی کرده است. از جمله این تغییرات می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: ♦سهم عواید نفتی به‌رغم کاهش صادرات یک میلیون بشکه‌ای نفت و ثابت ماندن قیمت محاسباتی هر بشکه نفت، 23 درصد رشد کرده که بخشی از آن به دلیل افزایش نرخ ارز محاسباتی از حدود 3800 به 5800 تومان و بخشی دیگر به خاطر کاهش 14 درصد از سهم صندوق توسعه ملی و اضافه شدن آن به سهم دولت است. ♦یارانه‌های نقدی به مردم برای اولین‌بار به طور واقعی در نظر گرفته شده است (42 هزار میلیارد تومان). ♦بودجه شرکت‌های دولتی بیش از 50 درصد افزایش یافته که عمدتاً مربوط به شرکت‌های نفتی است و دلیل عمده آن تغییر نرخ ارز محاسباتی است؛ هرچند سهم دولت از عملیات این شرکت‌ها (شامل مالیات و سود سهام) کاهش یافته است. ♦دوسقفی کردن بودجه به دلیل ناتوانی دولت در کنترل مصارف و تراز کردن بودجه. برای سقف دوم 40 هزار میلیارد تومان منابع در نظر گرفته شده که در صورت اجرا عملاً از صندوق توسعه ملی برداشت خواهد شد و به مصارف دستگاه‌های اجرایی اضافه خواهد شد.
اتکا به منابع ناپایدار: ترکیب منابع درآمدی دولت و کسری ساختاری آن موجب می‌شود محدودیت‌ها و قیود بیرونی اثرات مستقیم و تعیین‌کننده‌ای بر بودجه دولت داشته باشد. بودجه دولت در سال‌های اخیر علاوه بر وابستگی به نفت به متغیر دیگری نیز وابسته شده و آن تامین مالی از طریق انتشار اوراق بدهی است. وابستگی به نفت از جهت تغییرات قیمت و میزان صادرات نفت بودجه دولت را آسیب‌پذیر کرده و وابستگی به اوراق، خاصیت ضدچرخه‌ای و بین‌دوره‌ای را از این ابزار سلب کرده است. در لایحه بودجه 1398 وابستگی به عواید نفتی و اوراق بدهی به 41 درصد منابع عمومی می‌رسد. در قانون بودجه 1397 این نسبت 38 درصد و در قانون 1396 برابر 44 درصد بوده است. اینکه بودجه دولتی تا بیش از 40 درصد به منابع غیرپایدار و استقراض وابسته است، نشانه خوبی از سلامت بودجه نیست.
سیاست مناسب در زمان و موقعیت نامناسب: بودجه برنامه و سیاست مالی یک‌ساله دولت است. از این منظر انتظار می‌رود قوانین و برنامه‌هایی که قبلاً مصوب شده در برش زمانی یک‌ساله به اجرا درآید؛ بنابراین پیش‌بینی اقداماتی که آثار اجرایی و مالی فراتر از یک سال دارد در بودجه سالانه نه منطقی است و نه قابل اجرا. یکی از برنامه‌هایی که دولت از طریق تبصره (21) لایحه بودجه اعلام کرده، امر ساماندهی و چابک‌سازی فعالیت‌های بخش عمومی از طریق واگذاری فعالیت‌ها، کوچک‌سازی، ادغام و انحلال دستگاه‌های مازاد و موازی است، اقدامی که سال‌هاست از طرف کارشناسان به عنوان اصلاح در بخش عمومی مطالبه می‌شده است. اما با توجه به انتخابات پیش‌رو و فعالیت‌های انتخاباتی نمایندگان مجلس با استقبال آنها مواجه نخواهد شد، ضمن اینکه «ساماندهی و چابک‌سازی فعالیت‌های بخش عمومی» موضوعی فراتر از یک سال بوده و به اجماعی در سطح قوا نیازمند است. بنابراین موضوعی که باید در قالب برنامه‌ای چندساله به تصویب مجلس می‌رسید و در برش‌های زمانی یک‌ساله اجرا می‌شد، به دلیل درج در لایحه بودجه به راحتی کنار گذاشته خواهد شد.
لایحه بودجه برنامه‌ای برای روزمرگی: سیاست مالی یکی از مجموعه سیاست‌های کلان اقتصادی است که با تقدیم بودجه به مجلس و اجرای آن در مقام اجرا عینیت می‌یابد. به دلیل وابستگی شدید منابع مالی دولت به متغیرهای برونزای کاملاً ناپایدار مانند فروش نفت و حجیم شدن بدنه دولت و انباشت تعهدات قبلی، بودجه دولت نمی‌تواند نقش یک سند مالی برای اجرای سیاست‌های مالی فعالی را اجرا کند؛ بنابراین این سند نمی‌تواند کشور را از موقعیت رکود اقتصادی خارج کند. از طرف دیگر علاوه بر دستگاه‌های بی‌شماری که معلوم نیست برای انجام چه وظیفه‌ای ایجاد شده و از منابع عمومی ارتزاق می‌کنند، تعداد زیادی طرح‌های عمرانی به دلایل فشارهای سیاسی و غیرکارشناسی به بودجه دولت اضافه شده‌اند که حتی در صورت وفور منابع نفتی نیز قابل اتمام نیست. در پیوست شماره (1) لایحه بودجه مبلغ 376 هزار میلیارد تومان برای تکمیل طرح‌های عمرانی ملی پیش‌بینی شده است؛ یعنی با فرض افزایش نیافتن قیمت‌ها، پیش‌بینی درست برآوردهای اولیه، اضافه نشدن طرح‌های جدید و تخصیص اعتبار به میزانی که در سال‌های اخیر به طرح‌های عمرانی اختصاص یافته (در سال 1396 به طرح‌های ملی 25 هزار میلیارد تومان اعتبار اختصاص یافته) 15 سال زمان خواهد برد تا طرح‌های ملی تکمیل شود؛ به این طرح‌های استانی و متفرقه را نیز باید اضافه کرد (سهم اینها 40 درصد از کل اعتبارات عمرانی است).
یارانه‌ها: یارانه‌هایی که دولت پرداخت می‌کند به شرح زیر است:
1- یارانه‌های پنهان انرژی- 78 میلیارد دلار. این یارانه‌ها به نرخ هشت هزار تومان برای هر دلار برابر 624 هزار میلیارد تومان است. / 2- یارانه‌های پرداختی در قالب مصارف هدفمندی یارانه‌ها- 626 هزار میلیارد تومان / 3- یارانه‌های پرداختی در قالب ردیف‌های بودجه‌ای- 11 هزار میلیارد تومان / 4- یارانه پرداختی به تولیدکنندگان کشورهای دیگر!- مابه‌التفاوت نرخ ارز 4200 تومان با بازار آزاد (10 هزار تومان) برای 14 میلیارد دلار بابت اختصاص به کالاهای اساسی که برابر 81 هزار میلیارد تومان می‌شود.
مجموع یارانه‌های فوق برابر 1342 هزار میلیارد تومان است؛ یعنی بیش از سه برابر بودجه دولت. تصور این حجم یارانه برای دولتی که از تراز کردن بودجه حداقلی ناتوان است، بسیار مشکل است!
تحقق اهداف بودجه: اهداف سه‌گانه بودجه عبارت است از: 1- انضباط مالی، 2- تخصیص منابع به اولویت‌ها و 3- ایجاد کارایی عملیاتی. انضباط مالی به معنای دقت در برآورد منابع و مصارف بودجه است. لایحه تقدیمی دولت چنین انضباطی را در بودجه ایجاد نکرده است (به‌رغم افزایش پنج‌درصدی بودجه تمام اجزای منابع عمومی مانند مالیات‌ها، عواید نفتی و فروش اوراق بدهی با بیش‌برآورد همراه است) و البته مجلس شورای اسلامی نیز ناتوان از برقراری چنین انضباطی است. با وجود رکود و بیکاری در کشور 60 درصد منابع عمومی به رفاه اجتماعی، آموزش و پرورش و امور دفاعی اختصاص یافته و بقیه منابع نیز به امور دیگری اختصاص یافته که در مجموع سنخیت چندانی با هدف اقتصاد کلان (کاهش بیکاری) ندارد.
معافیت‌ها و فرارهای مالیاتی: بنا به برخی محاسبات و برآوردها حدود 50 هزار میلیارد تومان معافیت‌های مالیاتی در کشور وجود دارد که اگر به آن فرارهای مالیاتی را نیز اضافه کنید (با فرض 40 درصد فرار مالیاتی اقتصاد ایران حداقل 50 هزار میلیارد تومان فرار مالیاتی داریم)، حداقل به میزان 100 هزار میلیارد تومان دیگر نیز به درآمدهای مالیاتی کشور اضافه خواهد شد. در صورتی که این معافیت‌ها و فرارهای مالیاتی وجود نداشت، دولت تنها 68 هزار میلیارد تومان کسری داشت که به راحتی و بدون استقراض (فروش اوراق بدهی) می‌توانست با عواید نفتی تامین کند.
پیام کلی بودجه برای اقتصاد و مردم: به طور شهودی می‌توان گفت لایحه بودجه سال 1398 تاثیر مثبتی بر اقتصاد کشور نخواهد داشت زیرا هیچ تغییر جهت مثبتی نسبت به سنوات اخیر ندارد. حقوق کارمندان طبق معمول پرداخت می‌شود و البته قدرت خرید آنها نیز کاهش می‌یابد، برخی اقدامات حمایتی و نمایشی مانند توزیع سبد کالایی مانند امسال ادامه خواهد داشت که به دلیل انقباضی بودن بودجه کمکی به کشور در جهت خروج از رکود نخواهد کرد. اما شاید تشدید تورم یکی از مهم‌ترین تبعات بودجه سال بعد باشد؛ زیرا علاوه بر عواملی مانند تکلیف به بانک‌ها و شرکت‌های دولتی برای انجام برخی امور بدون تامین اعتبار (که همه‌ساله در بودجه وجود داشته)، در سال آینده به دلیل مشکل کشور در نقل و انتقال آزادانه ارزهای خارجی، بانک مرکزی معادل ریالی سهم دولت از نفت را به دولت خواهد داد و ذخایر خارجی بانک افزایش می‌یابد؛ در نتیجه پایه پولی افزایش می‌یابد و در نتیجه تورم نیز تشدید خواهد شد.
محمدتقی فیاضی/ کارشناس اقتصادی
تجارت فردا