59 درصد بودجه کشور در اختیار 4 شرکت دولتی
بررسی آماری پیوست سوم لایحه بودجه سال 1398 نشان می‌دهد از مجموع بودجه 1703 هزار میلیارد تومانی کل کشور، 1274 هزار میلیارد تومان آن به سه بخش شرکت‌ها، موسسات و بانک‌های دولتی اختصاص دارد که در این بین، سهم شرکت‌های دولتی حدود 1157 هزار میلیارد تومان است. نکته قابل تامل بودجه شرکت‌های دولتی این است که چهار شرکت، شرکت ملی نفت ایران، شرکت پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی، شرکت پالایش نفت آبادان و شرکت ملی گاز درمجموع 86 درصد از بودجه شرکت‌های دولتی (بیش از 1001 هزار میلیارد تومان) را به خود اختصاص داده‌اند. بر این اساس شرکت شرکت ملی نفت ایران با 573 هزار و 292 میلیارد تومان، شرکت پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی با 309 هزار و 57 میلیارد تومان، شرکت پالایش نفت آبادان با 61 هزار و 853 میلیارد تومان و شرکت ملی گاز با 57 هزار و 129 میلیارد تومان بیش از 1001 هزار میلیارد تومان از بودجه کشور را به خود اختصاص داده‌اند. به عبارتی دیگر بودجه 1001 هزار میلیارد تومانی چهار شرکت دولتی مذکور نزدیک به 59 درصد از کل بودجه 1703 هزار میلیارد تومانی کشور در لایحه پیشنهادی سال 1398 را در برمی‌گیرد. با این حال در چند دهه اخیر به‌رغم تبدیل‌شدن شرکت‌های دولتی به شرکت‌های زیان‌ده و حیاط‌خلوت‌های سیاسیون، بودجه این شرکت‌ها در مجلس با بی‌اهمیتی روبه‌رو بوده است.
در نمودار آغازین میزان بودجه 15 شرکت دولتی آمده است که درمجموع این 15 شرکت حدود 1150 هزار و 453 میلیارد تومان است. بر این اساس علاوه‌بر چهار شرکت مذکور، بودجه شرکت‌های دیگر نیز رقم قابل توجهی است که از آن میان می‌توان به بودجه 40 هزار میلیارد تومانی شرکت پالایش نفت اراک، بودجه 27 هزار میلیارد تومانی شرکت بازرگانی دولتی، بودجه 18.4 هزار میلیارد تومانی بیمه سلامت، بودجه 17هزار میلیارد تومانی شرکت مدیریت شبکه برق، بودجه 15 هزار میلیارد تومانی بیمه ایران، بودجه 12 هزار میلیارد تومانی بیمه مرکزی ایران، بودجه 4.1 هزار میلیارد تومانی شرکت ملی حفاری و بودجه 4 هزار میلیارد تومانی شرکت راه‌آهن نیز اشاره کرد که این شرکت با زیان 400 میلیارد تومانی خود، در لایحه پیشنهادی بودجه سال 98 جزء شرکت‌های زیان‌ده ذکر شده است.
دولت به جای چابکی، چاق‌تر شد
بررسی آماری نشان می‌دهد به‌رغم تاکید دولت یازدهم و دوازدهم بر چابکی دولت، دولت روحانی اقتصاد را هر چه بیشتر به سمت دولتی‌شدن سوق داده است، به‌طوری‌که سهم شرکت‌های دولتی از کل بودجه کشور از 84 درصد در بودجه 92 به 81 درصد در سال 93، به 74 درصد در بودجه سال 94، به 70 درصد در بودجه 95، به 69 درصد در بودجه 96 و به 68 درصد در بودجه سال 97 رسیده بود که در لایحه پیشنهادی بودجه سال 98 این میزان به 74.8 درصد رسیده است.
162 شرکت دولتی زیان‌ده هستند، نه 66 شرکت!
درحالی که دولت تعداد شرکت‌های زیان‌ده خود را در سال‌های 1392 تا 1397 در قانون بودجه سالانه بین 9 یا 10 شرکت ذکر کرده است، اما براساس گزارش تفریغ بودجه در سال 1392 تعداد 139 شرکت، در سال 93 تعداد 98 شرکت، در سال 94 تعداد 134 شرکت و در سال 1395 تعداد 162 شرکت دولتی زیان‌ده بوده‌اند. نکته قابل تامل این است که دولت بازهم به‌رغم تاکیدات گزارش تفریغ بودجه، تعداد شرکت‌های زیان‌ده خود در لایحه بودجه را 66 شرکت ذکر کرده است که با گزارش تفریغ بودجه، 96 شرکت اختلاف دارد. بر این اساس آنچه در لایحه بودجه شرکت‌ها هم می‌آید، همه واقعیت‌های شرکت‌های دولتی نیست. بررسی آخرین گزارش تفریغ بودجه که مربوط به قانون بودجه سال 95 است، نشان می‌دهد دولت در سال 1395 فقط به 9 شرکت زیان‌ده حدود 1542 میلیارد تومان از منابع عمومی خود بابت زیان به این شرکت‌ها پرداخت کرده است.
برای آسیب‌شناسی سیستم بودجه‌ریزی در ایران و به‌ویژه نحوه بودجه‌ریزی شرکت‌ها و زیرمجموعه‌های دولتی، «فرهیختگان» گفت‌وگویی را با حیدر مستخدمین‌حسینی، اقتصاددان و معاون اسبق بانک مرکزی انجام داده است که متن آن در ادامه می‌آید.
تدوین بودجه از مسیر چانه‌زنی، غلط است
اینکه برخی می‌گویند بودجه شرکت‌های دولتی نباید در مجلس بررسی شود، چنین چیزی واقعیت ندارد اما بحث این است که گستردگی فعالیت دولت و نقشی که دولت در اقتصاد ملی ایفا می‌کند (مالکیت بر حدود 80 درصد از اقتصاد ایران)، فرصت بررسی جامع بودجه عمومی دولت و بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌های دولتی و موسسات انتفاعی وابسته به دولت را به مجلس نمی‌دهد. البته این نکته را هم باید درنظر داشته باشیم که مجلس هم هیچ اقدامی در جهت اصلاح ساختار بودجه به عمل نیاورده است. بر این اساس بودجه ما همچنان از یک شیوه سنتی تبعیت می‌کند که ممیزه این نوع بودجهها، استفاده از ابزار مالی و حسابداری است و از مکانیسم افزایش یا کاهش نسبت به دوره قبل تبعیت می‌کند؛ یعنی به وضعیت درآمدی نگاه می‌کنند و فرض کنیم که نسبت به سال گذشته افزایش یا کاهشی براساس چانه‌زنی و مراجعاتی که در وهله اول متقاضیان آن بودجه با سازمان برنامه و بودجه دارند و بعد در مجلس هم چانه‌زنی ادامه پیدا می‌کند.
متاسفانه در ایران رویکرد دولت و مجلس در راستای اصلاح ساختار بودجه نبوده و به همین دلیل است که ما در هر دوره‌ای که پشت سر می‌گذاریم، حتی رسیدگی به بودجه عمومی هم ضعیف‌تر از گذشته شده است و این‌طور نیست که فرض بر این بگیریم که بودجه عمومی دولت را کاملا در مجلس هم زیر و رو و آسیب‌شناسی می‌کنند و مسئولیت‌پذیری در قبال آن بودجه را رقم می‌زنند.
باید به سمت تدوین بودجه عملیاتی برویم
واقعیت این است که در چهاردهه گذشته که بودجه را دولت تهیه و به مجلس ارائه می‌دهد و در مجلس هم حول‌وهوش 10درصد، تغییرات صورت می‌گیرد و درنهایت بودجه بسته و به اجرا گذاشته می‌شود. ما شاهد تحولی در ساختار اقتصاد هم نیستیم. اینکه می‌گوییم ساختار سنتی بودجه‌ریزی در کشور به جای ایجاد تحول در اقتصاد، سیر قهقرایی را به دنبال داشته است، نمونه‌اش وضعیت مالی شرکت‌های دولتی است که نه‌تنها در سال‌های اخیر بهبود پیدا نکرده، بلکه با زیان‌هایی قابل تامل هم مواجه شده‌اند.
بر این اساس در بودجه‌ریزی کشور کاری که باید صورت بگیرد، اصلاح ساختار است. ما باید به سمت تدوین بودجه عملیاتی برویم، کاری که آمریکا در دهه 50 میلادی بنیاد این نوع بودجه‌ریزی را بنا نهاد. در بودجه عملیاتی به جای توجه به «ورودی‌ها» به «خروجی‌ها» توجه می‌کنند؛ یعنی کارکرد و رفتار بودجه‌ای یک‌سال خروجی‌اش را با چارچوب‌های استانداردی که تبیین کرده و نتایج مورد انتظارش را پیش‌بینی کرده بوده، مورد قیاس قرار می‌دهد و سپس برای دوره بعد هم به لحاظ کمی و هم به لحاظ کیفی تصمیم می‌گیرد، ولی ما در ساختارهایمان از یک شیوه کاملا سنتی تبعیت می‌کنیم و قدرت‌های چانه‌زنی بسیار حرف مهمی در این ارتباط می‌زند و اولویت‌بندی در بودجه ما اصلا لحاظ نمی‌شود؛ یعنی نمایندگان ما در مجلس عمدتا به دنبال بودجه‌های منطقه‌ای خودشان هستند و وقت و انرژی کم‌تری برای بررسی موضوعات و معضلات ملی در بودجه صرف می‌کنند.
به عبارتی دیگر برای تغییر رویکرد تدوین بودجه، ابتدا باید اولویت‌ها را درست بشناسیم تا بتوانیم منابع حداقلی را که دراختیار داریم به بهترین شکل به مصارف و نیازها تخصیص بدهیم، اما ما چنین مکانیسمی را درپیش نگرفته‌ایم و به همین خاطر است که با وجود اینکه دولت بودجه را هر ساله نیمه‌دوم آذرماه به مجلس تحویل می‌دهد، اما مدت زمان سه ماه‌ونیم برای بررسی بودجه در مجلس، حتی کفاف بررسی بودجه عمومی دولت را نمی‌دهد چه برسد به اینکه بودجه شرکت‌ها و بانک‌های دولتی که خطرآفرین و خاموش هستند را هم بررسی کنند. البته نکته‌ای که برای تقسیم‌بندی بودجه شرکت‌ها و بانک‌های دولتی و موسسات وابسته به دولت لحاظ کردند این است که این بودجه را در مجامع عمومی‌ای که متشکل از وزرای مسئول است تثبیت می‌کنند و مورد تصمیم قرار می‌دهند و آن رقم‌ها جمع جبری می‌شود و درنهایت در بودجه کل کشور لحاظ می‌شود.
بودجه ما ترازوی تعادلی ندارد
متاسفانه اگر به ترازوی تعادلی بودجه عمومی دولت یعنی بودجه شرکت‌ها و بانک‌های دولتی و موسسات وابسته به دولت را نگاه کنیم، در بیش از یک دهه گذشته بودجه حالت 50-50 داشته است اما در سال‌های اخیر این روند به نفع بودجه شرکت‌های دولتی تغییر یافته و امسال این بودجه به کمتر از یک‌سوم رسیده است. یعنی وزن بودجه شرکت‌ها و بانک‌های دولتی و موسسات وابسته به دولت بیشتر از دوسوم بودجه شده و این موضوع علامت نگران‌کننده‌ای است که نشان می‌دهد منابع کشور چگونه مورد بهره‌برداری قرار می‌گیرد. امروز وضعیت به‌گونه‌ای شده که زیان‌دهی در شرکت‌های دولتی یک امر بسیار طبیعی و عادی به نظر می‌آید. یکی از دلایل به هم خوردن ترازوی تعادلی بودجه، بی‌تفاوتی مجلس و دولت نسبت به اتفاقاتی است که در شرکت‌های دولتی می‌افتد. آنان فکر می‌کنند وضعیت فعلی شرکت‌های دولتی یک حالت طبیعی است و با این رویکرد مشخص است که اصولا دغدغه‌ای برای اصلاح ساختاری در بودجه نمی‌ماند.
مجلس، کمیسیون بررسی بودجه شرکت‌ها را تشکیل دهد
یکی از موضوعاتی که دولت و نمایندگان مجلس آن را دلیل اصلی عدم بررسی بودجه شرکت‌های دولتی می‌دانند، تعداد بسیار زیاد شرکت‌های دولتی است. اما بررسی‌ها نشان می‌دهد 90درصد از بودجه شرکت‌ها در چهار شرکت بزرگ خلاصه می‌شود. بر این اساس مستخدمین حسینی در پاسخ به این سوال«فرهیختگان» که چرا بودجه همین چهار شرکت هم در مجلس بررسی نمی‌شود؛ می‌گوید: «من با این موضوع موافقم و جزء منتقدانی هستم که سال‌هاست که این نکته را بیان می‌کنم که باید در مجلس کمیسیونی برای بررسی بودجه شرکت‌های دولتی شکل بگیرد. حتی زمانی که معاون پارلمانی وزیر اقتصاد و دارایی بودم، این موضوع را به مجلس پیشنهاد دادم که کمیسیون خاصی برای بررسی بودجه شرکت‌ها و بانک‌های دولتی و موسسات وابسته به دولت تشکیل شود و آن کمیسیون همانند کمیسیون‌های اقتصاد، کمیسیون برنامه و بودجه، کمیسیون کشاورزی و کمیسیون اجتماعی مرتب تشکیل جلسه می‌دهد و این‌طور موضوعات را بررسی می‌کند و این کمیسیون هم در کنار سایر کمیسیون‌ها قرار بگیرد و 23 عضو مربوطه را از بین نمایندگانی که به حوزه‌های مالی، حسابداری و اقتصاد اشراف دارند در آن کمیسیون جمع شوند و در طول سال بودجه را مورد بررسی قرار بدهند و خروجی کار داشته باشند و در صحن مجلس این دو، ارائه گزارش بدهند. اگر این بودجه در مدت سه ماه در کنار بودجه عمومی بخواهد مورد بررسی قرار بگیرد در این فرصت کوتاه نتیجه موثری نخواهد داشت.»
شرکت‌های دولتی یعنی حیاط‌خلوت
اگر مجلس در موضوع درآمدی و هزینه‌ای و کارکردهای شرکت‌های دولتی ورود پیدا کند، قطعا بسیاری از حیاط‌خلوت‌های دولت و چه‌بسا افراد دیگری از نهادهای دیگر در این مجموعه‌ها خودشان را نشان می‌دهند. در حال حاضر بسیاری از این مجموعه‌ها هنوز واگذار نشده و اعتقادی به بخش خصوصی وجود ندارد. اگر مجلس به موضوع شرکت‌ها ورود کند خروجی کارهای آنها شفاف می‌شود و جلوی فساد گرفته می‌شود. الان منابع با ارزش مردم که باید در زیربناها صرف شود، در بسیاری از موارد صرف یک‌سری هزینه‌های جاری در مجموعه شرکت‌های دولتی و امثال آنها می‌شود، مثل بودجه جاری در بودجه عمومی کشور، همان‌طور که الان هم مشاهده می‌کنیم حتی اکثر بودجه عمومی کشور برای پرداخت‌ها، دستمزدها و امثال آنها تعلق می‌گیرد. این را هم بگویم که در حال حاضر در هیچ کشوری بودجه‌هایشان مثل کشور ما مورد تهیه و تدوین و بررسی قرار نمی‌گیرد. در کشور ما بررسی بودجهها بسیار سنتی و تحت شرایط خاص و ویژه‌ای است که اقتصاد را به بهبودی نمی‌کشاند، بلکه به حاد شدن بیماری منجر می‌شود.
زیان‌دهی، دست‌پخت مدیران نابلد است
مستخدمین حسینی در پاسخ به این سوال که چرا 31 شرکت آب و فاضلاب روستایی، 25 شرکت منطقه‌ای و سه موسسه حوزه فرهنگ و 6 شرکت شامل سازمان تعاون روستایی، سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان، سازمان راهداری، شرکت راه‌آهن، شرکت مادر تخصصی خدمات کشاورزی و شرکت شهرک‌های کشاورزی زیان‌ده هستند و آیا در همه جای دنیا شرکت‌های خدمات‌رسان دولتی زیان‌ده هستند یا در ایران این شرکت‌ها زیان‌ده می‌باشند؛ می‌گوید: «بخشی از مشکل این شرکت‌ها به موضوع تعرفه‌گذاری بر می‌گردد و اما بخش اصلی مشکل افرادی است که در این حوزه‌ها به کار گماشته شده‌اند، افرادی که کمترین آشنایی با امور اقتصاد مالی و مباحث مربوط به اقتصاد را ندارند. برای مثال یک نمونه بسیار واضح، مدیریت صندوق‌های بازنشستگی است که بسیاری از مدیران این صندوق‌ها هیچ آشنایی با اصول آکادمیک علم اقتصاد ندارند. در نتیجه با ورود آنها به این شرکت‌ها آن تعادلی که از ابتدا لازم است، ایجاد نمی‌شود و مجبورند با اتکا به دولت ادامه حیات بدهند. نتیجه این نوع مدیریت می‌شود «شستا» که با 115هزار میلیارد تومان دارایی، فقط 2.3 هزار میلیارد تومان سود به سازمان تامین اجتماعی می‌دهد.»
منبع: فرهیختگان