با توجه به حساسیت بالای افکار عمومی و توجه خاص سیاستگذاران به نوسانات نرخ ارز، وابستگی انتظارات و کیفیت افق دید عوامل اقتصادی به این نرخ بیشتر شده است. سیاستگذار در پاسخ به این حساسیت‌ها و بی‌توجه به شرایط اقتصادی اما از خطای راهبردی تثبیت نرخ ارز بهره می‌گیرد که این مساله در دو مقطع می‌تواند بر اقتصاد اثر بگذارد. مقطع نخست زمانی است که به واسطه دسترسی کافی بانک مرکزی به ذخایر ارزی، سیاستگذار به سرکوب قیمت ارز روی می‌آورد. این راهبرد با تضعیف صادرات و ترغیب واردات و در عین حال افزایش تزریق ارز به بازار برای کنترل تصنعی قیمت آن، کاهش ذخایر ارزی کشور را موجب می‌شود. مقطع دوم درست در شرایطی اتفاق می‌افتد که تیر راهبرد ارزی دولت به واسطه محدود شدن منابع ارزی به خطا می‌رود و بی‌ثباتی، نااطمینانی و جهش‌های ارزی دامان اقتصاد را می‌گیرد. به گواه این مرکز پژوهشی رفع ناترازی‌های اقتصادی در گرو شناسایی علت‌هاست و نه برخورد با معلول‌ها، به این ترتیب مسیر اصلی تقویت ارزش پول ملی، کنترل تورم و تقویت بهره‌وری و ایجاد رشد بالا و پایدار اقتصادی است که راهبرد تثبیت نرخ ارز اسمی خود یکی از موانع تحقق آن به‌شمار می‌رود.
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی چالش‌های تثبیت نرخ ارز را به سیاستگذاران یادآور شده است. این نهاد، نرخ ارز و فرازوفرودهای آن را یکی از موضوعاتی دانسته که در کانون توجهات عموم مردم و سیاستگذاران قرار دارد. به عبارتی نرخ ارز مهم‌ترین و حساس‌ترین متغیر در نظر دولت‌های مختلف ایران در حوزه اقتصاد بوده و از سوی عموم مردم نیز عملکرد اقتصادی دولت‌ها با تفاضل نرخ ارز در انتها و ابتدای دولت‌ها و نوسانات آن طی دوره مسوولیت دولت، ارزیابی می‌شود.
حساسیت بالای عموم مردم و سیاستمداران درباره یک متغیر اقتصادی، از زاویه اقتصاد سیاسی به منزله هشدار جدی تلقی می‌شود، چراکه می‌تواند مطمح‌نظر سیاسی قرار گرفته و منافع اقتصادی قربانی اهداف سیاسی کوتاه‌مدت دولت‌ها قرار گیرد. از این رو، مراقبت از کیفیت سیاستگذاری در مورد بازار ارز و درس آموختن از تجربه مواجهه با این بازار یک ضرورت انکارناپذیر و حتمی برای حکمرانان اقتصادی کشور تلقی می‌شود. با توجه به اهمیت بالای این مساله باید پاسخگوی چهار پرسش اساسی بود؛ پرسش نخست این است که اساسا دولت‌ها چه راهبردی در بازار ارز دارند و دلایل پایبندی همه دولت‌ها به این راهبرد چیست؟ پرسش دوم اما به دنبال یافتن پاسخ برای پیامدهای اتخاذ چنین راهبردی بر اقتصاد کلان و ثبات اقتصادی است. پرسش سوم نیز این مساله را به چالش می‌کشد که چنین راهبردی چه تهدیدهایی می‌تواند در شرایط تحریمی برای کشور ایجاد کند و پرسش چهارم نیز این است که برای تغییر چنین راهبردی چه اقدامات و چه مقدماتی مورد نیاز است؟
۲ دهه خطای سیاستگذاری در بازار ارز
مشاهده آمارها و روند نرخ ارز اسمی نشان می‌دهد، راهبرد تمامی دولت‌ها و از جمله دولت‌های نهم تا دوازدهم در مواجهه با بازار ارز، تثبیت نرخ ارز اسمی بوده است. جهش نرخ ارز اسمی کشور به این معناست که بانک مرکزی و دولت تا جایی که مقدور بوده سعی کرده‌اند، نرخ ارز را در سطح مشخصی با حداقل نوسان مهار کنند اما هرازچندگاهی به دلایل مختلف از جمله تحریم یا بحران بدهی خارجی و غیره نرخ برابری ارز دستخوش جهش شده است. بررسی وضعیت نرخ برابری ارز و نرخ رشد آن در ۲۰ سال اخیر نشان می‌دهد که نرخ رشد ارز در سال‌های ۸۰ تا ۸۹ اندک و زیر ۱۰ درصد بوده است. این مساله نیز عمدتا به دلیل تثبیت نرخ ارز اسمی اتفاق افتاده است. در سال ۹۱ با تشدید تحریم‌ها و ناتوانی بانک مرکزی در مهار نرخ ارز اسمی به واسطه محدودیت ذخایر ارزی، چنین نرخی یک جهش و رشد ۹۲ درصدی را تجربه کرد. در سال‌های ۹۳ تا ۹۵ نیز نرخ ارز در بازار رشد کمتر از پنج درصدی را تجربه کرد اما مجدداً با زمزمه‌های خروج آمریکا از برجام در سال ۹۶ و ۹۷ شاهد جهش ارزی بودیم تا جایی که در اسفند سال ۹۷ شدیدترین جهش ارزی دو دهه اخیر یعنی معادل ۱۵۵ درصد رشد در نرخ برابری ارز اتفاق افتاد.
علت اصلی حساسیت مردم به افزایش نرخ ارز، همبستگی بالای آن با تورم کوتاه‌مدت است. به عبارتی وقتی نرخ ارز افزایش می‌یابد، انتظارات تورمی ایجاد شده و تورم کوتاه‌مدت بالایی تجربه می‌شود و بنابراین علت حساسیت بالای عموم جامعه به نرخ ارز ریشه در همگرایی بالای آن با نرخ تورم کوتاه‌مدت دارد. نکته جالب توجه اینجاست که بانک مرکزی در سال‌های گذشته، همواره نرخ ارز اسمی را به طور ضمنی به عنوان لنگر اسمی هدف‌گیری کرده است. وقتی یک متغیر به عنوان لنگر اسمی در اقتصاد تعریف می‌شود راهبر انتظارات تورمی بوده و همگرایی بالایی با نرخ تورم کوتاه مدت پیدا می‌کند. از آنجایی که تورم و افزایش سطح عمومی قیمت، موجب نارضایتی مردم و مشکلات عدیده برای دولت می‌شود همواره دولت‌ها سعی می‌کنند حتی اگر در کنترل رشد نقدینگی به عنوان عامل اصلی تورم در بلندمدت، موفق نبوده‌اند با مهار لنگر اسمی، انتظارات تورمی را کنترل کرده و حداقل تورم را به آینده موکول کنند. اتخاذ راهبرد تثبیت نرخ ارز اسمی و معرفی این متغیر به عنوان لنگر اسمی مختص به ایران نیست و اساسا برای کشورهایی که با ذخایر ارزی بالا و چشم‌انداز مثبت و تقریبا مطمئن از درآمدهای ارزی مواجه هستند و در عین حال زیرساخت‌های لازم برای سیاستگذاری پولی ندارند قابل توصیه است. ازجمله این کشورها می‌توان به کشورهای حاشیه خلیج‌فارس اشاره کرد که یک نرخ برابری ثابت با دلار آمریکا اعلام می‌کنند و با تزریق ذخایر ارزی به بازار از آن نرخ حمایت می‌کنند. اما اتخاذ این راهبرد برای کشورهایی که با ناترازی‌های اقتصاد کلان نظیر کسری بودجه و ناترازی بانکی درگیر هستند (موتورهای اصلی تورم و رشد نقدینگی فعال داشته باشند) و دائما در معرض شوک‌های سیاسی بین‌المللی یعنی تحریم قرار داشته و به تبع آن، محدودیت جدی در دسترسی به ذخایر ارزی و چشم‌انداز نامطمئن جریان آتی ارزی داشته باشند، یک اشتباه استراتژیک است که فاجعه به بار خواهد آورد.
پیامدهای سرکوب نرخ ارز
ممانعت از افزایش نرخ ارز در شرایطی که اقتصاد با رشد بالای نقدینگی و تورم مواجه است عملا راهبرد تثبیت نرخ ارز را به سرکوب نرخ ارز تبدیل می‌کند. متوسط نرخ رشد نقدینگی در ۴۸ سال اخیر در کشور معادل ۲۵ درصد و متوسط نرخ تورم در همین دوره ۸/۱۸ درصد بوده است و دنبال کردن راهبرد تثبیت نرخ ارز در ایران در این حالت معادل سرکوب نرخ ارز است. حال سوال اینجاست که زمانی که اقتصاد با تورم مواجه است و هزینه تمام‌شده ریالی بنگاه‌های داخلی (دستمزد، خرید خدمات و …) با نرخ تورم افزایش می‌یابد اما بنگاه‌های خارجی چنین تورمی را تجربه نکرده و هزینه‌های آنها تقریبا ثابت باقی می‌ماند، سرکوب نرخ ارز چه پیامدی بر تولید داخلی و اشتغال دارد؟
یکی از پیامدهای آشکار این مساله تضعیف صادرات و کاهش فروش تولیدات داخلی در بازارهای بین‌المللی است. کاهش نرخ ارز حقیقی به معنای کاهش رقابت‌پذیری محصولات داخلی در بازارهای بین‌المللی است. به عنوان مثال تولیدکننده ایرانی در سال ۹۳ با تورم معادل ۱۵ درصدی مواجه شده است، اما نرخ برابری ارز صرفا سه درصد رشد کرده و این عدم تناسب منجر به کاهش رقابت‌پذیری این بنگاه در بازارهای خارجی می‌شود. اگر فرض کنیم تمامی هزینه‌های یک بنگاه ریالی باشد، هزینه‌های بنگاه معادل تورم تولیدکننده افزایش پیدا کند، بنگاهی که یک کالا را در سال ۷۰ و ۸۰ می‌توانست به ترتیب به قیمت یک و ۵/۱ دلار عرضه کند در سال ۹۰ باید به قیمت ۹/۳ دلار در بازار جهانی عرضه کند و این افزایش قیمت در بازارهای جهانی یعنی تولیدکنندگان کشورهای دیگر که بدون تورم هستند و یا تورم پایینی را تجربه می‌کنند با پیشنهاد قیمت پایین‌تر، جای صادرکننده ایرانی را بگیرد. مساله دیگر این است که تثبیت نرخ ارز باعث می‌شود تداوم صادرات صرفا در کالاهایی دیده شود که هزینه تمام‌شده پایینی دارند که عمدتا محصولات خام و حاصل از منابع طبیعی است یا محصولاتی که هزینه ریالی سهم چندانی در قیمت تمام‌شده آن ندارد. با این توضیحات یکی از مهم‌ترین پیامدهای سرکوب نرخ ارز کاهش صادرات و تولید بنگاه‌های صادراتی از طریق تضعیف رقابت‌پذیری آنها بوده است. با همین استدلال می‌توان نشان داد که تولیدکنندگان داخلی کالاهای وارداتی نیز با سرکوب نرخ ارز اسمی، توان رقابت با تولیدکنندگان خارجی را از دست داده و این سیاست باعث تضعیف این قشر از تولیدکنندگان به نفع رقبای خارجی آنها شده است.با این توضیحات اگر دولت بخواهد رقابت‌پذیری محصولات داخلی را حفظ کند لازم است نرخ ارز حقیقی را ثابت نگه دارد یعنی اجازه بدهد با فرض ثبات سایر عوامل، نرخ ارز اسمی به میزان تفاضل تورم داخل از کشورهای مقصد تجارت، افزایش پیدا کند و اگر بخواهد رقابت‌پذیری محصولات کشور افزایش پیدا کند باید نرخ ارز حقیقی را افزایش دهد یعنی نرخ برابری ارز بیش از تفاضل تورم کشورها افزایش پیدا کند. تضعیف پول ملی یا کاهش نرخ ارز حقیقی در بسیاری از کشورها برای تقویت صادرات دنبال شده است که به طور نمونه می‌توان به سیاست چین در بازه سال‌های ۱۹۸۰ تا ۲۰۰۰ میلادی و آفریقای جنوبی اشاره کرد. اما نکته مهم در خصوص دو کشور یاد شده این است که افزایش نرخ ارز حقیقی یا تضعیف پول ملی متناسب با راهبرد تجاری این کشورها اتخاذ شده و هر سال تولیدکنندگان این کشورها رقابت‌پذیری بهتری نسبت به سال قبل در بازارهای جهانی پیدا می‌کنند.
تقویت واردات و ضربه به تولید داخلی
آن روی سکه کاهش نرخ ارز حقیقی، ترغیب واردات و تضعیف تولید با کاهش فروش محصولات ایرانی در بازارهای داخل کشور است. یعنی با تثبیت نرخ ارز اسمی، بازار داخل به محصولات وارداتی واگذار می‌شود و تولید داخلی کاهش می‌یابد. تشدید وابستگی به واردات منحصر در محصولات نهایی نیست و در مواد اولیه و کالاهای واسطه‌ای نیز اتفاق خواهد افتاد. به این معنا که با کاهش نرخ ارز حقیقی تولیدکنندگان ترجیح می‌دهند کالاهای واسطه‌ای و مواد اولیه را از کشورهای دیگر وارد کنند و از بنگاه‌های تولیدی داخل کشور خریداری نخواهند کرد. به طور خلاصه پیامدهای سرکوب نرخ ارز در حوزه توان رقابت‌پذیری تولید داخل و دلالت‌های آن بر صادرات و واردات کشور را در چند مورد می‌توان به تصویر کشید. نخست آنکه تولید به طور کلی در مقابل واردات تضعیف شده است. دوم آنکه تنها صنایعی مانند زنجیره نفت وگاز و مواد معدنی که به دلیل فاصله قیمت بازاری تا هزینه تمام‌شده از رانت قابل‌توجهی برخوردار بوده‌اند به طور طبیعی از این قاعده مستثنی شده‌اند و لذا سرمایه‌گذاری قابل‌توجهی در آنها انجام شده است. عمده صادرات کشور را نیز همین صنایع انجام می‌دهند چراکه صرفا این صنایع می‌توانند با تولیدات دیگر کشورها رقابت داشته باشند. سوم اینکه در سایر صنایع عموما زنجیره ارزش به طور کامل و در مقیاس قابل رقابت شکل نگرفته است و تنها در برخی حلقه‌ها که از رانت‌های طبیعی یا رانت سرکوب نرخ ارز بهره‌ای وجود داشته یا از آنها حمایت ویژه‌ای شده، توان تولید شکل گرفته است و لذا تولید به میزان قابل‌توجهی وابسته به واردات مواد اولیه و کالاهای واسطه‌ای و مبتنی بر مونتاژ شده است.پیامدهای یاد شده حتی باعث شده در دوره‌هایی که جهش ارزی اتفاق می‌افتد، این جهش منجر به رونق شایسته صادرات در کشور نشود. این مساله نیز چند دلیل روشن دارد. به استثنای زنجیره‌های مبتنی بر منابع طبیعی و محصولات خام کشاورزی و معدنی، در سایر صنایع به دلیل وابستگی زنجیره تولید به نهاده‌های وارداتی، قیمت تمام‌شده محصولات متناسب با افزایش نرخ ارز اسمی افزایش می‌یابد و کماکان تولیدات کشور قدرت رقابت با تولیدات خارجی ندارند. فعالان اقتصادی می‌دانند که تعدیل نرخ ارز اسمی موقتی است و در آینده مجددا نرخ ارز سرکوب خواهد شد، لذا انگیزه‌ای برای سرمایه‌گذاری با هدف بلندمدت ایجاد نمی‌شود و به اقدامات زودبازده همچون صادرات مایحتاج مردم به جای تولید برای صادرات اکتفا می‌شود. در عین حال جهش ارز زمینه افزایش قیمت‌ها و تورم را فراهم خواهد کرد و دولت‌ها با هدف تنظیم بازار داخل و کنترل قیمت‌ها سیاست‌هایی نظیر ممنوعیت صادرات یا وضع عوارض صادراتی را اعمال می‌کنند و همین موضوع مانع توسعه صادرات خواهد شد.
افول سرمایه‌گذاری
یکی دیگر از مخاطرات تثبیت نرخ ارز کاهش سرمایه‌گذاری و افزایش بی‌ثباتی اقتصادی است. کاهش ارزش پول ملی، ریشه در مسائل مختلفی نظیر وضعیت تراز پرداخت‌ها، بهره‌وری تولید، رشد نقدینگی و تورم دارد و برای حفظ ارزش پول ملی باید این متغیرهای اقتصاد بهبود یابند که خود مستلزم انجام اصلاحات ساختاری است. اگر دولت بدون انجام این اصلاحات ساختاری و کنترل ناترازی‌های موجد رشد نقدینگی و تورم، از افزایش نرخ ارز اسمی ممانعت کند، چاره‌ای ندارد جز اینکه، ذخایر ارزی کشور را به بازار تزریق کند. در این شرایط، عوامل بنیادین مستلزم افزایش نرخ ارز اسمی هستند و همواره نرخ ارز تمایل به افزایش دارد، بانک مرکزی نیز با تزریق ذخایر کمیاب و گرانبهای کشور، این افزایش را به تعویق می‌اندازد اما از آنجایی که ایران به واسطه تحریم‌ها در ایجاد و دسترسی به ذخایر ارزی با محدودیت‌های جدی مواجه می‌شود، ذخایر قابل تزریق در بازار به اتمام رسیده و اهرم بانک مرکزی برای مقابله با تمایل به افزایش نرخ ارز از دست می‌رود و یک جهش نرخ ارز که حاوی تمامی افزایش‌های به تعویق افتاده قبلی است را تجربه خواهد کرد.
با این توضیح، به واسطه وضعیت نامناسب عوامل بنیادین اثرگذار بر کاهش ارزش پول ملی، دیر یا زود نرخ ارز جهش خواهد کرد و تزریق منابع ارزی و هدررفت آن در شرایط جنگ اقتصادی صرفا افزایش جهشی نرخ ارز را جایگزین افزایش تدریجی نرخ ارز خواهد کرد. بدون تردید ایجاد یک شوک یا جهش ارزی در مقایسه با افزایش تدریجی نرخ ارز، بی‌ثباتی و نااطمینانی بیشتری ایجاد خواهد کرد و برنامه‌ریزی‌های اقتصادی انجام شده را مختل خواهد کرد. توجیه‌پذیری بسیاری از سرمایه‌گذاری‌ها به نرخ ارز وابسته است و اگر سرمایه‌گذار بداند که نرخ ارز سالانه به طور مثال حدودا ۲۰ درصد رشد خواهد کرد با اطمینان بیشتری تصمیم‌گیری خواهد کرد. وقوع جهش‌های ارزی بسیاری از پروژه‌ها را از صرفه اقتصادی خواهد انداخت و مهم‌تر از آن ریسک سرمایه‌گذاری را افزایش داده که این مساله یکی از موانع سرمایه‌گذاری در اقتصاد ایران تلقی می‌شود. لذا پیامد دیگر ممانعت از افزایش تدریجی نرخ ارز، ناکامی در تثبیت آن است. تمرکز دولت‌ها باید بر کاهش نوسانات حول روند نرخ ارز و پیش‌بینی‌پذیرتر کردن فضای اقتصاد کشور برای سرمایه‌گذاری و تولید داخل باشد.
هدررفت منابع ارزی
راهبرد سرکوب نرخ ارز در مواجهه با این بازار در شرایطی که وضعیت متغیرهای بنیادین موجد کاهش ارزش پول ملی یعنی رشد نقدینگی، بهره‌وری و رشد اقتصادی پایین باشند مناسب نیست، عملا به معنای تزریق مداوم ذخایر ارزی کشور در بازار است. زیرا متغیرهای بنیادین کاهش دهنده ارزش پول ملی نظیر تورم مهار نشده‌اند و ارز گرایش به افزایش دارد و دولت برای ممانعت از افزایش آن، باید ارز عرضه کند تا مقابل این نیروی طبیعی بایستد. لذا یکی از پیامدهای حتمی چرخش به سوی راهبرد سرکوب نرخ ارز، اسراف و اتمام ذخایر ارزی کشور در شرایطی است که کشور با یک جنگ اقتصادی تمام عیار مواجه بوده و بیش از هر چیزی به ذخایر ارزی خود نیازمند است. به ویژه اگر این تزریق با سیاست تجاری و کنترل خروج سرمایه همراه نباشد، عملا اسراف در منابع ارزی چند برابر خواهد شد و صیانت از ذخایر ارزی کشور به عنوان یک راهبرد میان و بلندمدت زیر پا گذاشته می‌شود. صیانت از ذخایر ارزی کشور باید برای تمامی دولت‌ها و مستقل از هر دیدگاه سیاسی به عنوان خط قرمز باشد، زیرا یکی از مهم‌ترین عوامل موثر بر قدرت اقتصادی و سیاسی است و افزایش ذخایر ارزی کشور، علامتی است که قدرت چانه‌زنی کشور را تقویت خواهد کرد و از دست‌دادن ذخایر ارزی کشور نیز یک علامت بسیار مهم از شکنندگی و آسیب‌پذیری اقتصاد است که به طرف مقابل داده می‌شود و کشور در موضع ضعف قرار می‌گیرد.بنابراین این نکته نباید فراموش شود که مخالفت با راهبرد تثبیت نرخ ارز اسمی، به معنای موافقت با کاهش ارزش پول ملی نیست، بلکه به معنای مخالفت با مسیر و ابزار انتخاب شده برای حفظ ارزش پول ملی است. تقویت ارزش پول ملی با کنترل تورم و افزایش بهره‌وری و رشد بلندمدت اقتصادی محقق می‌شود و تا زمانی که این عوامل موثر بر ارزش پول ملی محقق نشوند، ممانعت از افزایش نرخ ارز نه بهینه است و نه به نتیجه می‌رسد.