بررسی نحوه مدیریت و نگهداری حساب‌های دولتی در کشورهای مختلف نشان می‌دهد که اگرچه در دهه‌های اخیر کشورهایی نظیر آمریکا، توانسته‌اند با تفکیک وظیفه خزانهداری از ساختار بانک مرکزی، تمرکز نهاد ناظر بر بازار پول را افزایش دهند، اما کماکان در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته وظیفه «بانکداری دولت» بر عهده بانک مرکزی قرار دارد.
راه‌حل مساله بانکداری دولت
با وجود این طی دهه‌های اخیر در بسیاری از این کشورها قوانینی به تصویب رسیده است که مسوولیت بانک مرکزی به‌عنوان بانکدار دولت را تنها به ارائه خدماتی چون نگهداری وجوه و انجام تراکنش محدود می‌کند. بررسی‌های کارشناسان بانک مرکزی اروپا نشان می‌دهد که بین میزان این محدودیت قانونی بانک مرکزی در نقش آفرینی به‌عنوان بانکدار دولت و ریسک ناشی از نوسان در دخل و خرج دولت رابطه معناداری وجود دارد. می‌توان گفت که در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته، نحوه تعامل بانک دولت و دولت به‌عنوان یک مساله ثانویه مطرح شده است. مساله اصلی در چنین کشورهایی مدیریت‌پذیر کردن ریسک ناشی از نوسان دخل و خرج دولت و دفع سوءاثر ناشی از انواع حمایت بانک مرکزی از دولت است.
سود دوسویه با تفکیک
در ایران وظیفه نگهداری حساب‌های دولت، رسیدگی به حساب‌های دولت و دریافت و پرداخت‌های دولت بر عهده بانک مرکزی قرار دارد. دولت چندین حساب نزد بانک مرکزی دارد و بانک مرکزی وظیفه تامین مالی این حساب‌ها را بر عهده دارد. بانک مرکزی همچنین موظف است بر بازپرداخت اصل و بهره اسناد خزانهداری و یا بازخرید آنها نظارت کامل داشته باشد. به این ترتیب می‌توان گفت بانک مرکزی در ایران به‌نوعی خزانه‌دار دولت است. بررسی مناسبات مالی دولت در سایر کشورها نیز نشان می‌دهد که وظیفه بانکداری دولت در اغلب کشورهای توسعه‌یافته نیز بر عهده بانک مرکزی قرار دارد. این وظیفه صرف‌نظر از نگاه کشورها به مقوله استقلال بانک مرکزی تعریف شده است. برای مثال با وجود تفاوت دیدگاه نسبت به درجه استقلال بانک مرکزی میان کشورهای آلمان و فرانسه، وظیفه بانکداری دولت در هر دو کشور بر عهده بانک مرکزی قرار گرفته است. با این وجود این دو کشور تلاش کرده‌اند قوانین خود را به‌گونه‌ای طراحی کنند که بانک‌های مرکزی تنها به‌عنوان ارائه‌دهنده خدمات مالی برای تراکنش‌های مالی دولت ایفای نقش کنند و در هر دوی این کشورها تامین اعتبار برای دولت از سوی بانک مرکزی به‌عنوان تخطی از خط قرمزها محسوب می‌شود. تجربه جهانی نشان می‌دهد که کشورهای مختلف در دهه‌های گذشته تلاش کرده‌اند با استفاده از ابزار قانونی ضمن کاهش بار ناشی از بانکداری دولت، فعالیت‌های بانک مرکزی را بیش‌از پیش به نظارت بر بازار پول متمرکز کنند. این تغییرات شامل تحدید خدمات بانک‌های مرکزی به دولت متناسب با ظرفیت بانک مرکزی در هر کشور است. قوانینی چون ممنوعیت پشتیبانی بانک‌مرکزی از اوراق دولتی و عدم ارائه خدمات مالی به شرکت‌های دولتی بدهکار از جمله قوانینی است که در کشورهای مختلف برای تنظیم خدمات مالی بانک‌های مرکزی به دولت در نظر گرفته شده است. می‌توان گفت در کشورهایی که نظام بانکداری تجاری به بلوغ کافی نرسیده، بانک‌های مرکزی خدمات مدیریت حساب را به‌طور بسیار گسترده‌تر به دولت ارائه می‌کنند. در برخی کشورها اما بانک مرکزی حداقل خدمات را به دولت ارائه می‌کند.
بررسی روند ایجاد این تغییرات نشان می‌دهد که کاهش وظیفه خزانهداری و افزایش میزان تمرکز بانک مرکزی در نظارت بر بازار پول، عمدتا با هدف تحکیم استقلال بانک مرکزی به تصویب رسیده‌است. استدلال طراحان این مکانیزم نیز عمدتا بر مبنای افزایش تمرکز بانک مرکزی بر وظایف اصلی آن قرار دارد. این تفکیک وظایف باعث می‌شود تا از یکسو با تمرکز بانک مرکزی بر وظایف اصلی خود نظارت، شفاف‌سازی، هدایت و سیاست‌گذاری در شبکه بانکی افزایش یابد و از سوی دیگر نیز کاهش بار بانکداری دولت از دوش بانک مرکزی، باعث افزایش میزان مدیریت‌پذیری حساب‌های دولت و کاهش ریسک‌های سیستماتیک ناشی از انباشت بدهی‌های دولت خواهد شد.
حذف سربار خزانهداری
به‌نظر می‌رسد که در بین کشورهای توسعه یافته، آمریکا حساسیت بیشتری در مقایسه با سایر کشورها در تفکیک وظیفه خزانهداری و بانکداری دولت از سایر وظایف بانک مرکزی داشته است. در این کشور وزارت خزانهداری و بانک مرکزی (Federal Reserve) کاملا جدا از هم به فعالیت می‌پردازند. وزارت خزانهداری مسوول حساب‌های دولت و بانکدار دولت است و فدرال رزرو به سیاست‌گذاری و نظارت بر بانک‌ها و بازار پول مشغول است. پیش از به‌وجود آمدن فدرال رزرو (در سال ۱۹۱۳)، خزانهداری در این کشور بسیاری از کارکردهای پولی را انجام می‌داد. کارکردهایی که بخشی از آنها کماکان نیز در حیطه مسوولیت‌های خزانهداری قرار می‌گیرد. همزمان با جنگ جهانی دوم این نگاه که خزانهداری قادر به انتشار اوراق بدهی با بهره نسبتا پایین باشد، طرفداران بسیاری در بین سیاستمداران آمریکایی پیدا کرد. به سبب فوریت چنین نیازی در آن زمان، این سیاست مورد توافق قرار گرفت و تا سال ۱۹۵۱ نیز ادامه یافت. در طول این دوره عملا تصمیم‌گیری برای سیاست پولی این کشور با خزانهداری بود، تصمیماتی معطوف به تامین میزان بدهی موردنیاز دولت. به‌واسطه پشتیبانی از انتشار اوراق دولتی، فدرال رزرو ناچار بود مقداری از اوراق منتشرشده از سوی وزارت خزانهداری آمریکا (دولت) را خریداری کند، تا ارزش تعادلی نرخ‌های بهره را حفظ کند. بنابراین همزمان با اینکه خزانهداری بدهی بیشتری منتشر می‌کرد، بانک مرکزی مجبور به اندوختن بخش بیشتری از این بدهی بود. این روند در نهایت منجر به انعقاد توافق سال ۱۹۵۱ شد. بر مبنای این توافق بانک مرکزی دیگر در هیچ سطح خاصی ملزم به پشتیبانی از بازار اوراق نبود. این توافق عملا مقرر داشت که بانک مرکزی به‌صورت مستقل فعالیت کند و قضاوت خود را به‌عنوان مناسب‌ترین سیاست پولی اعمال کند. بااین‌حال بانک مرکزی همچنان به شکل تنگاتنگی با خزانهداری کار می‌کند و در فرآیند مدیریت و تامین مالی بدهی عمومی‌کاملا از نیازهای خزانهداری مطلع و با آن همراه است. درواقع، در شرایط خاص اگر وضعیت‌های غیرمعمول در بازار منجر شوند تا سرمایه‌گذاران خصوصی به‌قدر کفایت، بدهی منتشرشده توسط خزانهداری را نپذیرند، آن گاه فدرال رزرو از عملیات تامین‌مالی این بدهی پشتیبانی خواهد کرد. به‌علاوه، این دو نهاد در مدیریت پرداخت‌های نقدی مهم و قابل‌توجه خزانهداری، برداشت از موجودی حساب وام و حساب مالیات خزانهداری که در بانک‌های تجاری سپرده می‌شوند، همکاری بسیار نزدیکی دارند؛ زیرا این جریان‌های نقدی، ذخایر بانکی را تحت‌تاثیر قرار می‌دهند.
ریسک بیشتر
بررسی آمارهای منتشرشده از سوی بانک مرکزی اروپا نشان می‌دهد که نوسانات ناشی از حساب‌های دولتی، یکی از مهم‌ترین متغیرهای مستقلی است که بازارهای مالی اروپا را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد. منظور از متغیر مستقل در این تعریف متغیرهای اثرگذاری است که تحت کنترل مستقیم بانک‌های مرکزی قرار ندارند. نکته جالب توجه در آمارهای انعکاس داده شده در گزارش‌های مختلف بانک مرکزی، وجود رابطه بین نحوه مدیریت و نگهداری حساب‌های دولت و میزان خطا در تخمین نقدینگی و ریسک ناشی از آن است. کنکاش آمارهای بانک مرکزی اروپا نشان می‌دهد که کشورهایی نظیر ایتالیا، یونان، ایرلند و اسپانیا بیشتر از سایر کشورهای اروپایی در معرض بحران ناشی از نوسانات نقدینگی قرار دارند. وجه مشترک این چهار کشور نحوه مدیریت حساب‌های دولتی در بانک مرکزی این کشورهاست. بررسی‌ها نشان می‌دهد که در ایتالیا وظیفه خزانهداری بر عهده بانک مرکزی ایتالیا (Banca d’Italia) قرار دارد. در اسپانیا نیز حساب‌های دولتی در بانک مرکزی این کشور (Banco de España) نگهداری و مدیریت می‌شود. در یونان نیز بانک یونان (Bank of Greece) به‌عنوان بانکدار دولت ایفای نقش می‌کند. در ایرلند نیز حساب‌های دولتی در بانک مرکزی این کشور نگهداری می‌شوند. آژانس مدیریت خزانه ملی وظیفه مدیریت و نگهداری حساب‌های دولتی در بانک مرکزی این کشور را بر عهده دارد. متخصصان آژانس مدیریت خزانه ملی نقطه هدف ترازنامه دولت را از نظر میزان مازاد یا کسری مشخص کرده و به بانک مرکزی و وزارتخانه متصدی امور مالی اطلاع می‌دهند. این تراز هدف به‌منظور مدیریت و پیش‌بینی نقدینگی مورد استفاده قرار می‌گیرد. در واقع آن چیزی که این چهار کشور را از کشورهایی چون آلمان و فرانسه جدا می‌کند، نحوه پشتیبانی بانک‌های مرکزی از بدهی‌های دولت است. در آلمان بانک مرکزی این کشور به‌عنوان بانک دولت عمل می‌کند. با این وجود بانک مرکزی آلمان اجازه حمایت اعتباری از هیچ یک از بخش‌های دولت را ندارد. بانک مرکزی آلمان مجاز به تامین مالی هیچ یک از حساب‌های دولت یا نهادهای دولتی نیست و بر مبنای قانون تنها حساب‌های شرکت‌هایی در این بانک نگهداری می‌شوند که خالص گردش مثبت در بازه زمانی یک ماهه داشته باشند. در قانون بانکداری فرانسه نیز بانک مرکزی از ارائه خدمات مالی به شرکت‌های بدهکار دولتی و همچنین تضمین اوراق بدهی دولت‌ها منع شده‌اند. این در حالی است که بانک مرکزی یونان تا سال ۲۰۱۵ اجازه داشت از اوراق بدهی دولت پشتیبانی کند. همچنین بانک مرکزی یونان اجازه دارد برخی از اوراق بدهی دولتی را از اشخاص ثالث خریداری کند. خریدی که با حذف واسطه، به‌نوعی وام‌دهی به دولت محسوب می‌شود.
همان قدر که یک شخص حقیقی برای انجام تراکنش‌های مالی خود به یک بانک نیاز دارد، یک دولت نیز برای انجام بهینه تراکنش‌های مالی خود به یک بانک نیاز دارد. بانکی که حساب‌های مختلف دولت نزد او نگهداری شود و دریافتی‌ها و پرداختی‌های مربوط به این حساب‌ها را بر عهده بگیرد. این وظایف در هند به عهده «ریزرو بانک» که به‌عنوان بانک مرکزی این کشور وظیفه کنترل سیاست‌های پولی را بر عهده دارد، گذاشته شده است. دولت مرکزی و همچنین همه دولت‌های ایالتی به جز یک ایالت(ایالت کوچک سیکیم)، توافق کرده‌اند تمام تراکنش‌های مالی مرتبط با بانک را از طریق این بانک انجام دهند. در مناطقی که «ریزرو بانک» شعبه ندارد، این وظیفه به «استیت بانک»، یک بانک دولتی در هند، سپرده شده است. «ریزرو بانک» وظیفه توازن نقدینگی بخش دولتی هند را نیز بر عهده دارد و در زمینه انتشار اوراق قرضه دولتی و نقدینگی جمع‌آوری شده از این طریق، نیز به دولت کمک می‌کند. اداره حساب‌های مرکزی این بانک واقع در شهر «ناگپور»، کنترل کامل حساب تراکنش‌های دولتی را بر عهده دارد. تراکنش‌های مالی بین دولتی نیز بر اساس توافق صورت‌گرفته به این بانک سپرده شده است. این بانک وظیفه کمک به دولت در راستای فائق آمدن بر مشکلات نقدینگی موقت را نیز بر عهده دارد. همچنین سرمایه‌گذاری در نقدینگی مازاد دولت بر عهده این بانک است. هر یک از وزارتخانه‌ها و دپارتمان‌های دولتی هند، نزد یکی از شعبه‌ها و مراکز «ریزرو بانک» حسابی افتتاح کرده و این شعبه‌ها وظیفه کنترل تراکنش حساب وزارتخانه مربوطه را برعهده دارند.
به عقیده برخی از کارشناسان وضعیت بانک مرکزی در ایران سبب شده‌است، بانک مرکزی مانند بسیاری از کشورهای دیگر خود را بانکدار دولت بداند. وجود حساب‌های مختلف دولتی در بانک مرکزی و ذخایر طلا و ارز و... باعث شده عملا وظیفه نظارتی و بانک بانک‌ها بودن تضعیف شود. در سوی دیگر برخی از کارشناسان عقیده دارند وام‌دهی بانک مرکزی به دولت، صرف نظر از روش مورد استفاده (خرید اوراق از دولت، خرید اوراق از شخص ثالث، چاپ پول و ...) امری است غیرقابل اجتناب و در هر حالتی اتفاق می‌افتد ولی اینکه دولت چه زمانی آنها را خرج می‌کند و این پول در کدام دوره به چرخه اقتصاد وارد می‌شود اهمیت دارد. از نگاه این گروه سیاست‌های مالی و پولی به حدی در هم تنیده شده‌اند که هم‌عرضی سیاست‌های پولی و مالی امری اجتناب‌ناپذیر است. بنابراین نحوه تعامل بانک مرکزی با دولت از نگاه این دسته از کارشناسان از موضوعیت کمتری برخوردار است. از دید این عده از کارشناسان آنچه اهمیت دارد پرداختن به این مساله است که پشتیبانی بانک مرکزی از دولت در نهایت بر کدام بخش از اقتصاد اثرگذار خواهد بود. به همین دلیل باید سیاست‌گذاران چارچوب مشخصی برای دفع اثرات سوء بانکداری دولت از سوی بانک مرکزی تعبیه کنند.