طبق ماده 100 قانون شهرداری‌ها، مالکان زمین در محدوده و حریم شهرها پیش از احداث ساختمان و تفکیک زمین باید از شهرداری منطقه خود در مقابل پرداخت هزینه صدور پروانه، مجوز ساخت دریافت کنند. این پروانه در هر شهری با توجه به ضوابط مندرج در سند، هدایتگر توسعه آن شهر است و براساس طرح تفضیلی آن شهر صادر می‌شود. بعنوان مثال طبق دومین طرح جامع شهر اصفهان که در سال 1350 تصویب شد ارتفاع ساختمان‌ها در این شهر به منظور رعایت نظم و زیبایی باید کوتاه‌تر از گنبد مسجد امام و کمتر از 12 متر باشد. در غیر این صورت شهرداری مجاز به برخورد و تخریب ارتفاع غیر مجاز است. از این رو و از آنجایی که به هر دلیلی برخی از شهروندان ممکن است قوانین و ضوابط ساخت‌وساز را زیرپا بگذارند قانونگذار نهادی را برای رسیدگی و پیگیری تخلفات ساختمانی تعین کرده که در ایران با نام «کمیسیون ماده صد» معروف است و از سال 1334 تشکیل شده است. اما تبصرهای دو تا شش ماده 100 قانون شهرداری مصوب همان سال، به این کمیسیون اختیار داده تا در مقابل دریافت جریمه مالی به شرط نداشتن شاکی خصوصی، از تخلفات ساخت‌وساز مانند احداث بنا بدون پروانه و تراکم اضافی از آن چشم‌پوشی کند. قانونی که موجب می‌شود عملکرد این کمیسیون از اواخر دهه 60 به شدت تحت تاثیر و تغییر قرار گیرد.
از نهاد نظارتی تا بازوی مالی شهر
هرچند در همان زمان تاسیس، این کمیسیون مجاز به چشم پوشی از تخلفات در مقابل دریافت جریمه مالی با تعرفه معین بود، اما به دلیل پذیرش قوانین از سوی شهروندان و عدم گره‌خوردن معیشت مردم با مقوله مسکن کمتر فردی تمایل به تخلف و پرداخت جریمه داشت و از این رو این کمیسیون بعنوان نهاد نظارتی و بازدارنده از تخلف فعال بود. اما می گویند معضل عدم وجود درآمدهای پایدار برای شهرهای ایران به اواخردهه 60 بازمی‌گردد و از تهران به باقی شهرهای ایران سرایت کرد. در آن دوران دولت با هدف خودگردان کردن شهرداری، بودجه این نهاد را قطع کرد و به ناچار شهرداری را به سمت تراکم‌فروشی و تعریف کاربری‌ها سوق داد. فروش تراکم از همین زمان جانشین غیبت دولت در تامین بودجه شهرداری‌ها شد. سهل‌الوصول بودن این منبع درآمدی، موجب شد در دوره‌های بعد شهرداران کلانشهرها و حتی شهرهای کوچک از این سیاست دست بر ندارند. روندی که در دهه‌های 80 و 90 نه تنها متوقف نشد بلکه با افزایش ناگهانی قیمت ساختمان و ثابت ماندن تعرفه‌های محاسباتی، انجام تخلفات ساختمانی شکلی منطقی با توجیه پذیری بالای اقتصادی به خود گرفت. بعنوان مثال اگر میانگین قیمت هر متر مربع واحد مسکونی را در شهر اصفهان حدود 25 میلیون‌تومان در نظر بگیریم و میانگین تعرفه‌های پرداخت جرایم ماده 100 را حدود 12 میلیون؛ بیشتر متوجه خواهیم شد چگونه این کمیسیون از نهادی نظارتی و بازدارنده به منبعی برای تامین نیازهای مالی شهر تبدیل شده است تا هم شهرداری‌ها و هم سازندگان ساختمان از آن نفع ببرند؟
شهرفروشی و ایجاد بی‌نظمی
فروش تراکم مازاد در چند دهه گذشته هرچند سود مالی خوبی برای شهرداری‌ها در پی داشته اما به همان اندازه نیز مشکلاتی را برای شهرها پدید آورده است. ایجاد بی‌نظمی، تبعیض میان شهروندان، فساد سیستماتیک اداری و ازبین رفتن آسایش شهروندان همگی ناشی از این سیاست اشتباه است. ازاین‌رو در سال‌های گذشته بسیاری از مدیران شهری در شهرهای مختلف تلاش کردند تا با خلق و ایجاد سیاست‌های مالی و درآمدهای جایگزین وابستگی مالی شهرها را از این چنین منابعی کم و یا قطع کنند.
آنطور که علی قاسم‌زاده، شهردار و علی صالحی، سخنگو و عضو هیئت رئیسه شورای اسلامی شهر اصفهان در برنامه‌های خود اشاره کردند بنظر می‌رسد مدیریت جدید شهری اصفهان نیز در تلاش است با اعمال برخی از سیاست‌ها مانند افزایش هزینه تخلفات و استفاده از روش های نوین تامین درآمد نظیر ارزش افزوده واگذاری‌ها نه تنها وابستگی مالی شهر را به فروش تراکم مازاد و کمیسیون ماده صد کاهش دهد بلکه موجب اصلاح ساختار و عملکرد این نهاد نظارتی شوند.
فرصتی برای تحول
علی صالحی در گفتگو با خبرنگار "نوسان" یکی از وظایف اعضای شورا‌های اسلامی شهرها را بررسی مسائل نظارتی دانست و گفت: یکی از نظراتم پیش از انتخابات مساله موثر شدن نظارت‌ها و حرکت به سمت درآمد پایدار و سالم به جای انواع تعاریف شهرفروشی بود. از این رو کمیسیون ماده صد را یکی از مجاری تحقق این وعده می‌دانم که جهت تحقق اداره سالم شهر باید اصلاح شود. صالحی عملکرد این کمیسیون را در گذشته محلی برای درآمد، بازویی برای فشار و توافقات غیر رسمی و البته گاهی محلی برای دلسوزی‌های غیر اصولی می‌داند و معتقد است: با اصلاح جداول، قاطعیت و هماهنگی رویه‌ای در آرای همه کمیسیون‌ها و شفافیت در روند پرونده‌ها و با افزایش هزینه تخلفات، می‌توان به سمت بازدارندگی پیش از ساخت و اعمال نظارت حین ساخت رسید. همچنین بساط توافق‌های غیر رسمی برچیده خواهد شد و زمینه حفظ سلامت اداری و محافظت از کارکنان خدوم شهرداری فراهم می‌شود. او ادامه می‌دهد: ازسوی دیگر مناطق باید به جای توافق به سمت کاهش هزینه‌ها و استفاده از درآمدهای نوین مانند ارزش افزوده واگذاری‌ها، توسعه و تنوع مشارکت‌ها و استفاده از ابزار نوین مالی سوق داده شوند.
اصلاح سیاست‌های کلان مالی
با این وجود برخی از کارشناسان کاهش یا قطع وابستگی مالی شهرداری‌ها از محل فروش تراکم مازاد را منوط به اصلاح نظام مالیاتی کشور می‌دانند. احسان مالکی‌پور دانش‌آموخته شهرسازی و مدیر هماهنگی برنامه جامع شهر اصفهان، معتقد است: تغییر عملکردکمیسیون‌های ماده صد هرچند در سخن سهل اما در عمل دشوار است. او به درصد قابل توجه‌ای از درآمد شهرداری‌ها که از محل جرائم کمیسیون ماده صد تامین می‌شود اشاره می‌کند و این روش را ساده‌ترین منبع درآمد شهرداری‌های مناطق مختلف می‌داند. مالکی می‌گوید: در ادوار گذشته چندین‌بار سعی شده تا با درآمدزایی از سایر روشها، از فروش تراکم مازاد و دریافت جرایم ماده 100 جلوگیری شود اما موفق نبوده ایم، زیرا تا زمانی که شهرداری‌ها به آن معتاد باشند تغییر رویه موجود بسیار سخت است.
مالکی‌پور اصلی‌ترین راه برای تغییر رویه موجود را افزایش درآمد شهرداری‌ها از محل مالیات و عوارض شهروندان بیان کرد و گفت: تا زمانی که سهم شهرداری‌ها از مالیات شهروندان محدود به مالیات بر ارزش افزوده باشد این روند ادامه خواهد داشت. او تاکید دارد: باید مانند کشورهای توسعه یافته از محل مالیات‌های مختلف، بودجه شهرداری‌ها تامین شود. به اعتقاد مالکی‌پور حذف تراکم مازاد، تبعاتی نیز بر حوزه اقتصاد مسکن دارد و می‌گوید: به باور سازندگان مسکن اگر تراکم مازاد وجود نداشته باشد اصلا سرمایه‌گذاری در ساخت و ساز معنایی ندارد و سرمایه‌گذار اصفهانی سرمایه‌اش را به شهر دیگری می‌برد یا در حوزه‌ای دیگر سرمایه‌گذاری می‌کند و ممکن است منجر با کاهش عرضه مسکن شود. بنابر این اگر می خواهیم در این شیوه تغییری به وجد بیاوریم باید اقتصاد مسکن را هم مدنظر قرار دهیم.
راه دشوار که باید طی شود
هرچند اصلاح و تغییر عملکرد کمیسیون ماده صد دشوار است اما راهی است که درنهایت باید طی شود در غیر این صورت وضعیت شهرمان روزبه‌رو بحرانی‌تر و ناپایدارتر می‌شود. بدون تردید در کلانشهری مانند اصفهان باید کیفیت و اثربخشی طرح‌های جامع و طرح‌های تفصیلی شهرسازی افزایش یابد و نظارت دقیق بر نحوه شهرسازی و توسعه شهری مطابق با طرح‌های جامع و تفصیلی صورت پذیرد. همچنین لازم است شهرداری از درآمد حاصل از فروش تراکم و امثال آن چشم‌پوشی کرده و با هدف کسب درآمد، تمامی سیاست‌های کلان شهرسازی را بی‌اثر نکند. هرچند حذف این درآمدسنتی، باعث کاهش درآمد شهرداری خواهد شد اما لازم است تا با مدیریت هزینه‌ها و افزایش شفافیت مالی، دخل‌وخرج شهرداری‌ها به یک تعادل پایدار برسد.
